台湾地区《儿童教育及照顾法草案》述评

【摘要】台湾地区《儿童教育及照顾法草案》以托幼一体化为立法核心，严格规范了教保服务人员的从业资格认证，建立了缜密的幼教机构监管规范与机制，注重家长参与监督与儿童权益保障。这部法案的出台对于我们思考当前托幼一体化问题，有着一定的启示意义。

【关键词】台湾；《儿童教育及照顾法草案》；托幼一体化；启示

【中图分类号】G619【文献标识码】A【文章编号】1004-4604(2009)12-0036-05

托幼一体化，是世界各国(地区)学前教育改革和立法中普遍关注的问题。在我国，打造托幼一体化已经成为一种席卷全国的浪潮(虞永平，2008)。然而，尽管各地都在进行托幼一体化的实践，但与之相应的纲领性文件与规范依然缺失，“一体化”过程中的课程管理、指导和评价等也缺乏可参照的标准。托班教育幼儿园化、0～3岁幼儿师资及培训、整合家庭和社区的教育资源、提升和规范家长和看护人员的育儿能力与资格等相关问题，还有待解决。当托幼一体化已成为不少地区拓展早期教育发展目标的时候，我们常常看到的只是形式和规模的变化(薛生，2005)。

在历经数年的研讨与反复修订后，我国台湾地区相关部门近期出台了以托幼一体化为立法核心的《儿童教育及照顾法草案》(以下简称《草案》)，这部法案被称为促进台湾地区学前“教保合一”的“新里程碑”。[’’如获准实施，全面的托幼整合一体化对于台湾地区的学前教育而言，将是划时代的变革，法案中的一些经验与做法，也值得我们审思与借鉴。

一、《草案》的立法背景

(一)台湾地区教保机构面临的问题

在台湾地区。幼稚园和托儿所是主要的学前教育及保育机构，幼稚园是教育机构，归教育部门主管，主要招收4岁以上学龄前儿童；托儿所则归社会福利机构部门主管，招收2～6岁幼儿。二者招收的幼儿在年龄上有所重合，在托幼机构的规范与协调上，也存在一定的问题，具体表现在以下几方面：

1　师资标准

幼稚园依据《幼稚教育法》及《师资培训法》相关规定聘任教师，托儿所则依据《儿童及少年福利机构专业人员资格及训练办法》选用教保员和助理教保员。两者在教师及保育人员的培训、资格、等级、权益等方面的要求都有所不同，特别是对于4～6岁的幼儿而言，在幼稚园其教育者是教师，在托儿所其教育者则是教保员，不同的师资标准在一定程度上影响了早期教育的品质。

2　课程标准

台湾地区相关部门针对幼稚园制定了专门的《幼稚园课程实施标准》，而托儿所则没有类似的课程标准，有的按照《托儿所教保手册》实施教学，有的则参照《幼稚园课程实施标准》组织教学活动。课程标准的不统一，再加上主管部门不同，使得对幼儿开展的教学急需进行评估与规范。

3　设施与管理

虽然托儿所和幼稚园招收的幼儿在年龄上有重合，但园、所在建筑与设施标准、安全上的要求不同，每个班应配备的教师人数要求不一致，对教师的评价奖惩制度、进修学习要求等亦有区别，这种不同可能导致同年龄幼儿在享受的教育资源、接受的教育品质上不一致。

(二)早期保育与教育相结合已成为世界学前教育的趋势

近年来，在学前教育领域，“早期儿童保育”(early childhood care)和“早期儿童教育”(earlychildhood education]这两个具有不同涵义而又相互关联的概念，开始被“早期儿童保育和教育”(early childhood care and education)这一整合性概念所替代。此外，另一个融合保育(care)和教育(education)的新概念“保教”(educare)也开始形成。[3]联合国教科文组织和国际经济合作发展组织都强调整合早期保育和教育服务对提高早期教育质量的重要作用，政府应在其中扮演积极推动者的角色。台湾地区以立法的形式推动保教结合的托幼一体化，一方面是为了解决托幼主管体系不同所衍生的一些问题。另一方面也是顺应早期教育及保育一体化的国际趋势。

二、《草案》的主要内容与特点

《草案》有总则、教保服务、资格权益、儿童权益、家长权利与义务、兴办管理辅导、罚则和附则共八章。其内容包括了对托幼机构的划分、各级主管机关管理主体与职权的规定；教保服务的原则、形式、种类及特殊幼儿的照顾；教保机构的各级人员配置、从业资格与福利待遇；教保人员及相关机构在信息公开、安全管理、幼儿保健与保险、急救训练等方面的规范；家长及家长组织的参与、组织、监督权及相关义务；公私立教保机构的兴办及区别，收退费制度、评价、监督与奖励机制；违反《草案》相关规定的处罚制度与处罚机关；托幼一体化过程中教保机构的改制过渡规定及《草案》施行细则与日程等。其主要特点如下：

(一)强调全面的托幼整合一体化

《草案》强调的“托幼整合”指的是幼儿保育与教育多方面整合的一体化。草案实施后。台湾地区的托儿所和幼稚园都将整合为幼儿园，统一划归教育部门管辖，原来的幼稚园教师将成为幼儿园教师，托儿所的教保员和助理教保员将成为幼儿园的教保员和助理教保员。托婴中心招收0～2岁婴儿，幼儿园招收2～6岁幼儿，除特殊地区外，2～3岁的幼儿每班以20人为限，且不得与其他年龄段幼儿混龄编班，3岁以上幼儿每班30人为限。幼儿园教师和教保员入职都将采用统一的资格认证。

《草案》对幼儿园的环境置备、人员设置、教育和保育服务内容都有统一要求。招收0～2岁婴儿的托婴中心、提供居家式照顾服务的家庭保姆所、为小学阶段儿童提供服务的课后照顾中心也被纳入立法范围，法案对其服务内容、人员设置与资格标准也作了统一要求和规范。其中，幼儿园、托婴中心、课后照顾中心三者统称为“教保机构”。草案规定教保机构不仅要对招收的儿童提供教保服务，还得“提供作为社区儿童教保资源中心发挥社区资源中心之功能，协助推展社区活动及社区亲职教育”。[4)因此，台湾地区托幼一体化所整合的内容不仅是幼儿园与托儿所，不仅面向0-6岁的幼儿，也包括小学阶段的课后教保服务，且涵盖了对家庭与社区早期保育与教育的整合与规范，强调教保机构的社会职能，可谓是比较全面的托幼整合一体化。

(二)严格规范教-保服务人员的从业资格认证

《草案》对托幼整合后教保服务人员应具备的从业资格作了严格细致的规定。除幼儿园教师必须取得教师资格外，各教保机构的主要负责人，如幼儿园园长、托婴中心主任、课后照顾中心主任还应参加并通过专业课程培训，并具备五年以上相关工作经验。譬如，幼儿园园长首先得具备幼儿园教师或教保员资格，其次必须担任教师或教保员五年以上，并且还应通过主管机构举办的园长专业训练课程考核。对于主要从事保育工作的教保员，则要求必须有学前教育相关专业大专以上学历，其他专业

的必须修完教育部门规定的学前教育相关专业课程，助理教保员的学历则要求中专以上。总之。要从事幼儿教育和保育工作，必须具备相关的资格证书且受过幼儿教育与保育的专业训练。

《草案》对从事居家式儿童照顾服务的保姆人员资格也作了明确规定，要求其必须是“高中以上学校幼儿保育、家政、护理等相关专业毕业，并取得保姆人员技术士证，或修毕保姆训练课程并取得保姆人员技术士证”。[5]照顾幼儿的家庭保姆必须到相关的主管部门进行登记，并定期接受主管部门检查与辅导。可以说，《草案》对家庭保姆从事照顾幼儿工作的资格作出了前所未有的严格规范与要求。

(三)建立缜密的幼教机构监管规范与机制

《草案》规定所有教保机构都应在主管部门登记备案，得到设立许可后方能招收儿童。主管部门对教保机构的设立标准、改建、迁移、扩充、增加招生、停办、撤销等具体事宜进行管理和督导、检查和评价。据了解，《草案》颁布后台湾地区相关部门还将制定《幼儿园设置基准》《幼儿园设立许可及管理办法》《幼儿园评价及追踪辅导办法》《幼儿园教保服务实施准则》等20余部具体层面上的管理标准。可谓全面而缜密。

同时，《草案》对公立和私立幼儿园经费管理也作了规范，要求教保机构的经费收支应设专账管理，要有合法依据。在收费方面规定“公私立教保机构之收费项目、用途及公立教保机构之收费基准之自治法规由主管机关定之”。其中，特别强调私立教保机构收费数额须依照主管部门所订的收费项目及用途制定，每年的收费必须对外公布且报主管机关备案和审查后方能生效。这样，将能有效遏制一些私立幼儿园高收费、乱收费的现象。

此外，《草案》制定了罚则专章，对于违反相关规定的个人和行为制定了严格详细的处罚条例，如教保机构未登记招收儿童，违反教保活动和卫生保健法规，招聘未具备资格的教保人员、家庭保姆和其他教保服务人员从事相关职务等，将视情节轻重分别处以罚款、勒令停办、废止登记等处罚。

(四)注重家长参与监督与儿童权益保障

《草案》制定了家长权利与义务和儿童权益保障专章，规定托幼整合后的幼儿园必须成立家长会，对幼儿园进行监督。主管机关要制定家长会的任务、组织、运作等相关法规。主管机关对教保机构评价时要有家长团体的参与，同时还将参加亲子活动，参加幼儿园因“儿童特殊需要所举办之个案研讨会或相关活动”，作为家长的法定义务。

在儿童权益保障方面，《草案》注重幼儿健康与安全方面的保障，规定幼儿园与托婴中心必须为幼儿办理团体保险，建立幼儿健康管理制度、健康资料档案等，教保服务人员至少要接受16小时以上的急救训练。要接受安全教育的相关课程和紧急救护演习。为保障幼儿安全，《草案》对幼儿园和课后照顾中心接送幼儿专用车辆的具体规格、颜色、标识、驾驶和随车人员应具备的资格都提出了要求，强调相关人员必须接受急救训练。对于在经济、文化方面和生理、心理等方面处境不利的儿童，《草案》强调应优先给其提供接受教保服务的机会，对于招收此类儿童的教保机构，政府应提供适当的协助和补助。

三、问题及启示

《草案》在台湾地区尚未正式实施，却已引起了一些争议。一方面，以立法的方式全面推行托幼整合一体化，对台湾地区学前教育机构、制度和管理都可谓是极大的变革。另一方面，推行托幼一体化也面临诸多问题，譬如，《草案》并未对政府在托幼整合过程中应投入的经费作出明确规定，但据其对教保机构设施等方面的硬性要求，托幼整合后的许多幼儿园都需投入大量经费进行硬件和软件的提升，这样虽然提高了保教质量，但也势必提升教育成本，无疑会增加收入偏低家庭的负担；《草案》对于幼儿园教育内容与环境设施等方面的统一限定。也将对台湾地区幼儿教育的多元化发展有所限制。此外，托幼整合后，对于2一，3岁幼儿教育和保育的规律、方法和内容依然有待区分和研究。尽管如此，这部法案对于我们思考托幼一体化问题，依然有一定的启示意义。

(一)政府应承担在托幼一体化过程中的监管责任

从理论上讲，0～6岁幼儿的教育是否需要一体化、应该如何整合，依然是值得商讨的问题。然而，现实情况是，在我国内地的许多地区，随着社会的变迁，以前街道或单位举办的托儿所在逐渐消失，而私立的早教机构和一些公立幼儿园设立的“托班”“婴儿班”都在招收0～3岁的婴幼儿。张振平等人在对河北省103所幼儿园的调查中发现，大多数城镇以上幼儿园都开设了托班或亲子班，加上没有开设但近期打算开设的幼儿园，基本上接近被调查幼儿园总数的80％。然而，这些幼儿园开设托班或亲子班缺乏相应的政策支持与监管，低幼教育水平也参差不齐，教育品质难以保障(张振平，2008)。政府对托幼整合的关注程度和监管力度不够，是一些幼教机构保教职务管理混乱、胡乱收费、专业不强、质量不高等问题产生的重要影响因素。

当托幼一体化在一定程度上已成为一种趋势时，政府应予以重视，承担起应负的责任。这一点学前教育较为发达地区的地方政府已有所意识。譬如上海市目前正在进行的学前教育改革与发展主要体现在：第一，推进0～6岁托幼一体化管理体制改革，并构建0～3岁早期教育服务体系；第二，动员社会各方面力量多渠道、多形式发展学前教育事业，逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制(和建花、蒋永平，2008)。上海市的相关做法就是注重政府在托幼一体化中的主导作用的具体表现。

政府的逐步参与监管。相关管理体制的改革，是托幼一体化发展的趋势，也是早期教育质量得以保障的前提。台湾地区以立法的形式进行托幼整合，强调政府的监管与责任，明确托幼机构的主管部门及其职责，对公私立幼教机构都按标准进行严格的收费管理，注重托幼整合过程中的监督与规范，这些都具有一定的借鉴意义。

(二)应强调相关保教人员特别是保育员的资格规范与认证

在托幼一体化过程中，对于0～3岁的幼儿，保育重于教育。仅就早期保育而言，它不仅仅是保育员对婴幼儿身体的照顾，还要求保育员具有一种关心儿童的渴望，具备观察儿童并思考其需要和发展可能性的能力(虞永平，2008)。现代的保育是保育、教学、养育的融合，所以，在幼教机构承担保育工作的保育员，在托幼一体化过程中扮演着重要角色，需要具备扎实的专业保教知识和技能。

在许多幼儿园，保育员的专业素质和工作水平都存在一定的问题。虽然《幼儿园教育指导纲要(试行)》明确指出“随班参教”是保育员的工作内容之一，强调“保教并重”，但是，近年来相关的调查研究却表明保育员存在着文化层次偏低、年龄结构大龄化、缺乏保育职业培训、保育水平低、自我感觉差等问题。大多数幼儿园没有建立系统的保育评估体系，保育员开展工作的随意性较大。有研究者还提出幼儿园领导在奖惩激励机制、评价管理保育员工作等方面存在的问题(杨文婧、胡海兰，2008)。我国在制度上缺乏对保育员的资格认证与规范，在很大程度上导致了保育员地位低、待遇低、专业素质不强等问题。《草案》严格要求从事幼儿教育和保育工作者必须有相关的资格证书且受过幼儿教育与保育专业训练，这是提升托幼一体化教育水平的重要保障。因此，我们在推进托幼一体化时也应强调早期保育工作的重要性与专业性，建立相关的资格认证制度。

(三)应注重对家庭保教服务的整合与规范

重视0～3岁儿童的教育，不是一味地倡导机构教育，一切有利于0～3岁儿童发展的教育形式和制度都是有价值的。对于0～3岁儿童的教育，家庭的影响更甚于幼儿园与其他早教机构，因此，托幼一体化应注重整合家庭早期幼儿保育与教育，关注家庭幼儿保教质量的提高。虽然我国很多地区目前也强调家园合作。注重家长教育。却并未将一些提供家庭保育服务，特别是长时间照顾幼儿的家庭保姆纳入管理及教育范围。根据吴晓蓉(2008)等人对重庆市0～3岁婴幼儿带养方式的调查，按照每天带养婴幼儿的时间超过8小时以上分类统计，祖辈带养和保姆带养的比重分别占56.5％和20.3％。可见，除家长之外，保姆已经成为我国一些地区承担婴幼儿家庭养育的主要群体，扮演着家庭保育与教育的重要角色。然而。对其提供的相关服务却缺乏有效的规范。《草案》将照顾婴幼儿的家庭保姆所提供的教保服务纳入立法范围，强调其应具备相关经验与专业知识，强调主管部门的督导，实质上就是注重对家庭早期教育与保育的质量提升与规范，这对提升托幼一体化质量、提高家庭保教水平无疑具有重大意义。