地方政府政策运行的生态学分析

Ecologic Analysis on Regional Public Policy

Liang Zhiming

（Business College, Qinzhou University，Qinzhou 535000，China）

摘要： 政策生态学是公共政策研究的有力工具。地方政府的政策生态环境复杂多变。因此，从生态学的基本观点出发，对地方政府公共政策的运行进行生态学视角分析，深入研究影响地方政府政策运行的外部生态因素和内部生态因素，从而构建一个和谐的政策生态体系。

Abstract: Policy ecology is a powerful tool for researching public policies. The environment of local government policies is complex and changing. Therefore, we should analyze the ecological environment of local government policies on the basic point of ecology, to research deeply into internal and external ecologic factors, and thus we can build a harmonious theory for policy ecological system.

关键词： 地方政府 公共政策 生态 和谐

Key words: local government; public policies; ecology; harmony

中图分类号：Q147文献标识码：A文章编号：1006-4311（2011）21-0312-02

0引言

任何公共政策总是处于一定的社会环境当中。地方政府的公共政策由于其局部性与整体性的双重特点，使得其政策运行的环境较为复杂。把握地方政府公共政策的内外生态要素，深入分析政策生态环境系统，为地方经济社会发展提供有效的政策支持，是我们实施区域发展战略必须认真思考的问题。

1政策生态学理论的简要回顾

生态学对其他学科的专门渗透最早起于人类学。[1]百年前，高斯首先提出行政生态学概念，里格斯在此基础上提出著名的行政生态三模式，分析了经济、社会、沟通网络、符号系统、政治构架等五种主要行政生态要素，并将行政生态学定义为“自然以及人类文化环境与公共政策运行之间的相互影响情形”[2]的科学。但里格斯并未对公共政策的生态进行更为细致的论述。

国外学者对此开展进一步研究。Robert Eyestone将政策生态描述为公式P=（E,G），其中P是指公共政策，E指生态环境，G指政府。[3]Tomas Dye认为政策体系由利害关系者、政策环境、公共政策所组成并相互关涉、相互影响。[4]Van Horn、Barmer等三位学者以政策和政治的六个领域来分析环境对公共政策的影响，以及对决策者、利害关系人和幕僚的认知和行动的影响。[5]Nakamula和Smallwood则从政策环境概念分析了公共政策体系成败的因素，认为政策环境与政策的发展过程息息相关。他们还以政策规划、政策执行和政策评估三个阶段环境为主，讨论政策主体、领域与政策生态环境之间的关系。国内学者也对政策的生态作了一些研究，严荣认为，政策生态决定了政府创新公共政策的取向和行为。[6]胡宁生认为政策的生态环境可以分为内部生态环境和外部生态环境。[7]

综上所述，政策生态学理论研究的基本范式是影响公共政策运行的内部与外部的生态要素。政策内部生态要素主要包括主体、客体、目标、手段、技术等：政策外部生态要素主要包括经济资源、政治法律、社会文化等。政策生态学理论与方法虽存在不足之处，但其思想内核与马克思主义基本原理是一致的，是我们社会主义国家公共管理可以借鉴和吸收的行政理论和方法。在实际工作中和理论研究中，要注意研究公共管理与其外部环境之间的关系，寻求地方政府公共治理的规律，增强政府行为的有效性。政策生态学为我们深入研究地方政府的政策运行现象提供了强有力的理论工具。

2地方政府政策运行的内部生态因素分析

地方政府的公共政策是根据地区差异而制定以协调区域间关系和区域宏观运行机制的一系列政策之和，在宏观层次上影响着区域发展，并制约着地方政府政策实施的效果。因此，影响地方政府公共政策的内部生态要素主要包括：

2.1 政策目标需求梯度政策的存在是为了实现一定的目标，离开政策目标的指向作用，任何公共政策都将毫无价值。而政策之所以存在，从根本上说也是为了满足公众的需求。从需求层次理论角度看，公共政策的有效性表现为：建立在对公众现有需求层次的准确判断之上、准确地反映公众的核心需求、随着需求的满足进行动态调整。因此，地方政府公共政策的制定要充分考量政策目标团体――公众的需要、利益和心态，才能制定出适应具体情况、能被普遍接受和理解的公共政策，从而充分发挥政策的作用，取得预期的政策效果。

2.2 政策主体价值取向价值是指导社会利益分配的核心原则，是客体是否符合、满足主体的需要以及符合、满足的程度如何。“价值取向”则是指主体确立价值活动的方向，或者说是主体对具体事物作出的判断和选择的倾向。作为参与政策制定最主要主体的地方政府，其价值取向如何会对政策制定产生一定的影响，具体表现为公职观念的薄弱会影响政策制定质量的高低以及稳定性，责任意识的匮乏会导致政策制定的错误及功利化趋向，价值表达中的模糊度会导致政策制定中的不明确性。与此同时，地方政府的构成又是多元的，不同层级的地方政府会因其价值取向的不同导致其对功能的不同和政策作用的不同。地方政府的价值取向决定着什么问题进入到政策议程，进而影响到政策价值分配及价值偏好。

2.3 政策分析方法与技术公共政策的分析制定需要投入一定的人力资源，包括政策分析人员、政策咨询人员、政策问题调查人员，也包括政策执行中的组织、管理、操作人员，还包括政策评估中的各类技术人员。因此，在政策分析中，地方政府所掌握的分析方法和技术，决定着政策质量的高低好坏。不同阶段的政策分析会有其不同的方法和技术，主要存在系统分析方法、经济分析方法、伦理分析方法、创造性思维分析方法、政治分析方法等等。[8]但是，实际的分析过程中，同一个政策问题，运用不同的分析方法可能得出相同的结论，也可能得出不同的分析结果。无论是何种分析方法，地方政府应该坚持的基本原则就是保证政策分析的准确性和正确性，实现公共决策的科学化。

2.4 政策执行力与有效性公共政策执行力是指公共政策执行主体有效地执行公共政策的能力和效力。政策执行力是衡量政策运行质量的重要指标，其培育和提升是渐进的。当前我国各级地方政府由于体制机制等多方面原因，执行力薄弱的问题较为突出。豪利特、拉米什认为，政策执行不理想是因为问题特性本身、社会条件及经济条件的改变、可供利用的新技术、政治环境的多变、负责政策执行的行政机构组织的影响、目标群体掌握得政治和经济资源等因素造成的。[9]地方政府要拜托政策执行的“弱势”，避免政策效力的“弱化”，就必须从基层公务员这个最基本的源头抓起，努力提升基层公务员政策素养以保证政策实施的质量。

2.5 政策工具分类与应用政策工具是地方政府实现政策目标、达成政策结果之间的桥梁，具有很强的工具理性主义内涵。在政策实施过程中，选用哪种政策工具以及用哪一种标准来评价该政策工具的效果，对达成政策目标具有决定性作用。国内外大量的学者进行了长期的研究，试图对不同的政策工具进行全面穷尽的分类，但是都不能令人满意。“由于政策工具研究致力于如何把一个简单但却难以回答的社会问题解决好，因此，根据政策目标和途径来进行思考使政策工具研究为公共管理作出了实际贡献。”[8]在地方政府的政策活动中，究竟哪些工具可以被选为政策工具，哪些工具更适合作为政策工具，哪些政策工具更能够达成政策目标，要依据具体的情形来确定，在不同阶段采取不同的政策工具。

3地方政府政策运行的外部生态要素分析

为了将公共政策活动的环境因素与公共政策活动自身的因素区别开来，可将与公共政策活动相关的环境因素及其相互之间的关系称之为公共政策系统的外部生态。在某种程度上，某些时期的公共政策对其区域生态环境的影响乃至变迁则更为突出。大体上看，地方政府政策运行的外部生态因素主要有：

3.1 经济资源政府要想制定出合理的政策方案，首要的和根本的一条就是从本国或本区域的实际情况尤其是社会经济发展的现实出发。因此，区域经济环境的发展程度是区域公共政策制定的最重要依据和根据。地方政府开展相关的合作、形成的竞争状态，都是因为其自身拥有相应的行政裁量权，具体到公共政策领域，就是缘于地方政府手中政策裁量权的充分运用，促使中央经济政策的精神与实质能够转变为符合当地经济社会发展状况的政策实施文本。

3.2 政制状况公共政策的政制状态主要包括“基本的政治制度、党政关系状况、政党制度、执政党的权威与作风、阶级与阶层的结构与分化、利益集团的构成与活动状况，以及政府的结构、功能与效能，还有政治稳定程度、政治民主化进程与状况等”[7]88，是将政治状况作为一个独立的生态要素以及独立的社会主体来看待，并认为自身所具有的所有物质性、观念性的实然。地方政府的执政理念、廉洁奉公、行政道德、治理模式等政制因素成为公共政策得以迅速发生效应的“沃土”。一个具有高度合法性、公正性的地方政府，其制定的政策会获得地方公众的高度认同与理解，并具体表现为对其政策执行的支持与配合。

3.3 文化发展文化是一个社会发展的灵魂和重要目标。地方经济社会的科学发展，离不开文化软实力在其中的极大作用。文化氛围特别是地方政府的行政文化层次对政策运行的影响主要集中在公众对政策方案的心理接受深度，以及文化在经济发展中介入的广度。为此，地方政府要确保公共政策有效运行，就必须建设以先进行政文化为导向、以优秀的企业文化为主体、以优质的社会生活文化为品牌等系统的文化工程体系，为地方经济社会发展提供强有力的精神动力。

3.4 生态建设生态环境是地方政府政策实施的重要制约因素。主要是指“具有独特结构和特征，占有特定地域空间的自然或社会环境”[10]。生态环境具有自然环境的整体性与行政地域分割性、社会-经济-环境复合生态系统的建立等特征。地方政府的公共政策特别是经济产业政策必须考量生态环境的可承受程度，考虑人、社会与环境之间的协调关系，考察生态环境中的非人为因素，真正地建立一个符合自然发展规律、又能满足人自身发展需求的政策体系。

3.5 政策体系公共政策的政策体系是指某一具体政策之外的所有政策所形成的一个政策网络体系。地方政府在制定与执行某项政策的时候，要考虑到影响到该项政策的中央政府政策、同类政策以及其他一切政策，要特别注意不同政策、不同层次的政策之间的衔接与兼容。“当我们说到政策协调时，我们必须想到使公共政策行动在下列三个方面具备可兼容性：（a）在各种政府机构之间；（b）在不同时期之间；（c）在公共政策制定者与服从公共政策的民间个人、组织和团体之间。”[11]只有配套完善、兼容性强的相关政策，建立可协调的、和谐的政策环境，地方政府所制定的公共政策才能真正发生作用和发挥效果。

“研究公共行政必须研究它的生态问题。”[12]公共政策的生态学视角，不仅仅是一个描述性的术语，而是一个使用中的概念；不仅仅是一个结果的问题，更是作为一个过程。区域经济发展需要区域政府在维护中央权威的基础上，结合区域实际公共政策进行创新性的努力，形成一个中央政府制定战略性政策、地方政府制定落实性政策的、和谐的政策生态体系，确保地方经济社会的科学、健康发展。

参考文献：

[1]王沪宁.行政生态学[M].上海:复旦大学出版社，1989：26.

[2]转引自彭文贤.行政生态学[M].台湾:三民书局，1988：19.

[3]Robert Eyestone.The Threads of Public Policy:A Study in Policy Leadership[M].Indianapolis，1971：18.

[4]Harold D. Lasswell.A Pre-view of Policy Sciences[M].New York: Elsevier Inc. ，1971：13.

[5]Ronald D. Barmer.Book Review:Milestone in the Policy Science[J].Policy Science，1996，（29）：45-68.

[6]严荣.公共政策创新与政策生态[J].上海行政学院学报，2005，（4）：36-46.

[7]胡宁生.现代公共政策研究[M].北京:中国社会科学出版社,2000：75,88.

[8]陈振明.政策科学――公共政策分析导论[M].北京:中国人民大学出版社，2003:169.479-640.

[9]迈克尔・豪利特，M・拉米什.公共政策研究――政策循环与政策子系统[M].上海:三联书店，2006:267-271.

[10]崔功豪，魏清泉，刘科伟.区域分析与区域规划[M].北京:高等教育出版社，2006：518.

[11]柯武刚，史漫飞.制度经济学:社会秩序与公共政策[M].韩朝华，译.北京:商务印书馆，2000：387.

[12]约翰・高斯.反思公共行政[M].亚拉巴马大学出版社，1947：6.转引自理查德・J・斯蒂尔曼二世.公共行政学:概念与案例[M].竺乾威，扶松茂，等，译.北京:中国人民出版社，2004：126.