市政债券与税收、转移支付的效率比较

摘 要：地方政府获取财政收入的方式主要有三种：税收、转移支付和市政债券。分别比较了税收和市政债券的效率、转移支付和市政债券的效率，认为，市政债券是这三者中效率最高的方式，应得到大力推广。

关键词：市政债券；税收；转移支付；效率比较

中图分类号：F12文献标识码：A文章编号：1672-3198（2008）05-0177-02

地方政府获取财政收入的方式主要有三种：税收、转移支付和市政债券。这三种形式中，市政债券的效率比较高，应在我国推广。

1 市政债券与税收的效率比较

1.1 税收的效率损失

税收将造成“对积极性的扭曲效应”。图“拉弗曲线”表明：在税率为零时，将没有赋税收入。同样，当税率为100%时，没有人工作，所以也没有赋税收入。因此，曲线的两头向下弯转。

从0点开始，当税率从零逐渐上升时，总税收收入也上升。随着税率的不断上升，在某一点上，人们开始减少工作、减少储蓄，或者把他们的活动转向地下经济。当税率增加至M点，财政部门得到的总收入为最大。当税率大于M点时，挫伤积极性引起税基下降的影响将大于税率上升引致的税收收入上升，所以总纳税收入开始下降。

但当政府把税率从A点降低到B点时，尽管税率是降低了，但税收收入将增加。

税率过高，将造成产出下降和税收的效率损失，这就是供给学派的观点。

1.2 税收的效率负担

税收的超额负担(excess burden)是指超过所征集的税收收入的那部分福利净损失，又被称为福利代价或超负损失。

哈维・S・罗森(Harvey S. Rosen)曾图证出所得税的超额负担。

图2 所得税的超额负担

如图，某工人的工作时数由横轴表示，每小时工资率由纵轴表示。该工人的补偿劳动供给曲线由SL表示，它表明了要使他增加1小时工作所要求支付的最小工资。起初，工人的每小时工资为W，而与之相应的工作时数为L1。我们知道，消费者剩余由需求曲线和市场价格间的面积测度，同样的，劳动者剩余是供给曲线和市场工资率之间的面积。当每小时工资为W时，劳动者剩余是adf的面积。现在假设课征1种税率为t的所得税，这样税后工资就为(1-t)W，给定供给曲线S，则劳动供给量降至L2小时。税后该工人的剩余为agh，政府所征集的收入为fihg。由税收引致的工作选择的歪曲所带来的超额负担为面积hid，它等于工人的福利损失(fdhg)超过税收征集（fihg）的数额。

上式表明，超额负担是按税率的平方增加的，即超额负担与税率之间是二次关系。

1.3 市政债券的递延与分次纳税效应

从本质上讲，市政债券是一种延期纳税，最终偿付要由税收的增加来确保。但税收与市政债券在征税时间安排上的不同对效率的影响是不同的。运用税收获取财政收入时，是一次性征收，相当于征收一个总额的税率；而运用市政债券获取财政收入时，将在市政债券存续期间支付多笔利息开支，相当于多次小额税率。所以，市政债券的超额负担小于一次性征税。

仍引用前例，如将税率t拆分为二个小额等分税率t/2征收。高税率t所对应的超额负担为Xt，而低税率((t/2)所对应的超额负担为Xt/2。则有：

由此可见，以1/2税率征2次税要比总额的税率征1次税引致的超额负担小一半。

现实中，各国市政债券利息支付、偿债期限、到期日都是错开分布的，使分次纳税的效应更为显著，效率损失大大降低了。

2 转移支付与市政债券的效率比较

2.1 转移支付的效率

转移支付分纵向转移支付和横向转移支付，又包括有条件拨款(conditional grant )、无条件拨款(unconditional grant)和分类拨款(blockgrant)。转移支付的目的在于平衡分配，缓和地区间经济差距，以及整合地区间外部性影响（这一做法源自庇古学派的采用税收和补贴方式解决外部性问题的政策建议）。

美国是一个典型的联邦制国家，其转移支付制度包括联邦对各级地方政府的补助和州对下级地方政府的补助，而且主要是后者。1985年联邦对州、地方的补助额为1072亿美元，相当于州、地方自有收入的21.8%，而州对地方(市县)的补助额为1196亿美元，相当于地方自有收入的55.3%。

转移支付会引致“粘蝇纸效应”，( Flypaper effect )，即钱粘在它所到达的地方(Money sticks where it hits )。1997年美国经济学家爱德加・格雷利奇(Edward M. Gramlich )在其论文《政府间拨款:经验实证研究的回顾》中指出:地方辖区成员的净收入增加1美元，可以使地方政府支出增加5%-10%；而每接受l美元的整额补助，将使地方政府支出增加40%以上。结论是中央政府的补助拨款将对受补地方政府支出产生极大刺激。一方面，转移支付导致受补地方政府积极进行非生产性努力，丧失追求实际产出增长的动力(而实际产出增长才是税基的真实来源)；另一方面，地方政府扩张支出，有可能导致公共产品的超额或无效供给，比如重复建设和盲目投资。凡无偿便无效，更没有办法进行成本-收益核算。这是转移支付最大的痼疾。

2.2 市政债券的效率

为了使地方财政预算最大化，地方政府会积极促进本地方的经济发展，以扩大税基，增加地方税收收入。为争夺资本和人才，各地方政府都尽量改善投资环境。他们既想提供更多更好的公共产品，又希望降低本地税率以提升竞争力。因此，市政债券成为扩大地方财政收入，提供地方公共产品的得力工具，各地方政府都将力争以最低的代价发行最大数量的市政债券。

由于市政债券在全国债券市场上公开发行和流通，地方政府发债的融资成本由来自全国的债券购买人的承购意愿决定（这些信息集中反映在承销商的报价上）。因此，作为市政债券的发行人，地方政府间的竞争更加直接，并且突破了区域的限制。各地方政府将竞相提高市政债券募集资金的使用效率，同时开源节流，提高偿债能力，以降低融资成本。

更重要的是，市政债券的发行将使地方政府之间的竞争和评比直接化，显性化。将财政分权与政治体制结合起来，我们发现：政绩考核与任免晋升制度是对地方政府最强有力的激励手段。对于地方政府行为的信息，普通民众和中央政府都处于信息弱势，但选民会参考其他地方政府的行为评价自己所在地区的政府行为，地方官员知道其选民会以其他地方为标尺，从而会效仿其他地方的相关政策来发展本地经济（Besley and Case，1995；Baicker，2005）。这是一种自下而上的标尺竞争，同级政府之间的相互监督和学习能够提高政府部门的运作效率，节约行政管理成本，防止滥用权力（Martinez-Vazquez and McNab，2003）。在对上负责的政治体制中（如我国），政绩考核主要基于GDP增长，这同样使地方政府间形成标尺竞争，而市政债券的发展无疑将使标尺竞争更加激烈和直接。因此，市政债券常被纳入地方政府激励机制中，如日本政府将市政债券的发行和偿还作为考核地方政府官员的一项重要内容，这不仅对地方政府形成了持续的强激励，同时也使市政债券的违约风险下降。

除此之外，市政债券的公开流通也将促使地方政府持续关注和接受价格信号。正如尤金・法马所说:“公开交易债券的价格变化也是关于债券以及其他固定清偿契约违约风险的集中信息。当公开交易债券价格下跌到不能用一般利率水平的上升来解释时，债券市场就会表明该组织的固定清偿契约的违约风险增大了。反之，当债券价格上升到不能用一般利率水平的下降来解释时，违约风险就变小了。”由于市政债券的发行是一个陆续进行的长期过程，地方政府将持续关心其所发行的市政债券在二级市场上的表现。各地发行的市政债券在二级市场上的价格竞争给地方政府施加了持续的竞争压力。债券还本付息的压力对地方政府的开支行为更是形成了硬约束。

同时，地方政府也将关心市政债券市场的利率期限结构。美国经济学家理查・A・穆斯格雷夫和皮吉・B・穆斯格雷夫分析了市政债券期限的构成。传统上认为市政债券的期限应该是相当于需要使用资金的年限，但现代的市政债券观认为，市政债券期限选择的基本准则应该是使利息开支减至最低限度。如果政府预期利率上升，恰当的选择是举借长期债务，反之，则应选择短期债务。因此，拟发行市政债券的地方政府会密切关注市政债券市场的利率期限结构。

可见，市政债券的发行和流通促进了政府机制和市场机制的结合，迫使地方政府持续接受来自公开市场的价格信号，从而降低了“非市场缺陷”带来的效率损失。

注：本文中所涉及到的图表、注解、公式等内容请以PDF格式阅读原文。