隐性高耗与“另一个日本”

财政拨款逐年增加,而我国的某些产业却在合理使用、优化配置资源方面仍然停留在比较无序、粗放的阶段。什么原因造成了现在的“高投入低产出”的状况?

低效和高效:“两个日本”的启示

“两个日本”的提法由来已久,它是指日本存在的一个特别现象,即一个“高效、先进”的日本;另外一个却是“落后、低效”的日本。“高效的日本”主要集中在汽车、传真、机器人等行业,日本人在这些产业的成绩足以让全世界竞争对手们起敬。日本人的聪明、追求完美、高效率在这几个产业中也淋漓尽致地表现出来,这几个产业的出口创汇占整个日本的60%以上;而“低效的日本”则指日本国内存在一个庞大低效率的行业,这些行业往往效率低下、各自为政,如农业、批发与零售业,金融服务业,运输、通讯与住房业等等。这些产业成本居高不下,排斥竞争,代表落后和垂死的日本。

落后、低效的日本是如何造成的?日本政府对某些产业过度的管制、补贴与限制竞争导致了它们的根本失败。以民用航空业为例,在政府的干预下,日本产业界中只存在一个单一的联盟,所有的航空和发动机都是在合作的基础上进行的,在这些相关联的公司中几乎不存在任何竞争。日本的化学工业是日本外贸省精心培育和扶持的一个产业,政府提供许多价格控制政策,还有各种各样的有利税收刺激、借贷、新产品准入、产业卡特尔、研发费用补贴等等。政府还制定固定的价格政策,对行业竞争进行种种限制,以保护本国产业免受外来竞争者的威胁。政府还提供信贷使企业能够容易筹集到资金。事实上日本政府的这些特殊安排,不但没有培育出一个有竞争力的产业,恰恰相反,很可能正是这些特殊的安排才导致了日本企业的失败。一个不利于竞争的产业政策是低效率的政策,低效率最后彻底击跨了日本的这些产业。

实际上在日本所有失败的产业案例中,竞争都在某种程度上被限制着。例如,政府由于害怕过量生产会导致浪费,特别喜欢控制生产水平,例如在证券市场中,过量的政府调节和固定的委托关系导致了处于垄断地位的公司有着非常舒服的位置,因为整个产业在政府的限定下也就只有四个公司存在。在清洁剂市场中,日本政府保护国内产业免受外国竞争者的竞争,导致只有两个公司控制整个国内市场。

日本政府为了达到干预经济的目的,保证产业振兴政策的顺利进行,制定了各式各样的管制,这些管制的作用具有双重性。管制在某种程度上扭曲了效率,但如果说所有的管制都是错误的就太过于简单,对于那些刺激了早期的新产品需求,能够培养竞争力的管制,比如能量使用的高标准,安全、质量和噪声降低等等都有利于企业创新。与此对照的是,日本失败的最大的教训是应该丢掉其反竞争类的一些管制政策。日本的政策制订者们需要反思其较松的反垄断政策和过量的卡特尔与行业同盟等,这些干预对竞争力的发展都很不利,是障碍性的因素。提升竞争,并不是放松一切管制,必须对各种管制进行改革。对贸易的管制也是如此。日本必须加速管制改革的步伐,增加管制制订过程的透明性。

而与此对照的是,日本在具有国际竞争力的产业中,国内市场存在着激烈的竞争。在空调业,有数十个公司相互竞争,而在机器人产业中有100多个公司,传真机也有15家公司。传统的观点认为激烈的竞争会导致利润下降与模仿盛行,但来自日本的大量案例证明,公司间的激烈竞争也使日本的这些产业在国际间获得了强大的竞争优势。

在这些成功的产业中,政府干预很少,卡特尔联盟比较少,共同研发也比较少。而在失败的产业中,政府干预却很盛行,有无数的卡特尔以及广泛的合作和对竞争的肆意干预。总之,日本政府干预模式只能是失败的原因,而不是像过去的研究者们所认为的那样是成功的结果。正是失败,激起了强烈的要求政府停止干预的诉愿。

“隐性”高耗产业如何更有效率

改革开放以来,我国政府部门以及很多领域都开展了许多改革,但是在一些领域,尤其是有公共管理职能的产业,改革并不深入,基本上没有竞争,效率比较差。以大学为例,目前我国的大学结构还基本上停留在政府办大学阶段,进入管制壁垒很高,大批的社会资金很难进入到教育领域,国外优质品牌的大学资源更是很难进入,形成不了良性的竞争格局。教育部门又通过种种过细的规则把大学管得死死的,大学很难有独立的办学自,形成“千校一面”,“大学行政化”、官僚化的趋势愈演愈烈,办学效率低下。

提高产业效率,需要政府和产业自身共同努力。政府的最大作用应该是创造一个良好的微观环境,而不是实行各式各样的管制来干预产业发展。宏观政策提供了一个广阔的环境,但它却不能创造价值,创造价值的只能是微观环境。当然这些微观环境也受公共政策的影响,但它的最主要效用是影响着竞争的复杂程度、效率,还对组织的发展战略产生深远的影响。 组织只有在其微观环境是动态的、激励的和竞争激烈的情况下,才有可能产生特别好的绩效。

就产业本身而言,要从管理体制、机制着手,还要引入竞争机制。仍以高校为例,目前对我国大学改革的探讨,还主要局限于大学内部的治理,比如想通过教授治校、校长竞聘、破除行政化等来进行改革,但在目前单一的公立大学占绝对主导地位的体制下,如果没有体制外的新压力,大学质量还是难以有大的提升。所以我国的高等教育改革应该放松管制,允许中外优秀资源进入到教育领域, 通过灵活的机制,引入社会资金与国外优质教育资源,创办私立名校,形成充分竞争机制,促进体制内大学形成压力,以此来提高办学效率。教育部门的作用不是制定层层的管制措施进行各种细节性的审批,而是重点放在建立充分竞争的平台建设上,解除各种各样的管制,让各类大学进行激烈的竞争,从而在竞争中提高效率。(作者为中国人民大学农业与农村发展学院教授)