户口再松绑

在中国，每5个人当中就有一个处于“人户分离”状态，离开生长之地，去寻觅更有吸引力的财富和生活。大都市的优越和迁徙自由的实现却并没有带来期望中的幸福感。因户籍而产生的门槛，使他们在就业、教育、社会保障方面成为“二等公民”。

2012年2月，新一轮的户籍制度改革启动，意在消除捆缚在户口之上的福利差异。户口松绑无疑是城市包容的第一步，而同等国民待遇的实现则需要深层领域的开放和公平。

“户籍只会带来不方便”

2012年全国“两会”前夕，国务院办公厅《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》。提出放开地级市户籍、保障进城农民的土地权益，直指多地发生的“土地换户口”、“土地换社保”现象。作为自2010年确立的国务院重点任务之一，户籍制度改革被写入今年的《政府工作报告》。

3月18日，公安部副部长黄明称，《居住证管理办法》已经形成草案，正在征求意见，年内报国务院审定。具有“准户口”性质的居住证将替代暂住证。

近年来，户籍改革的尝试更多由地方政府主导，上海、广东、浙江等省市相继开始推行居住证制度。诸多乱象也随之产生：居住证与权益分享相脱节、形同虚设，农民的土地以“进城落户”为名被剥夺。2011年末，中国大陆城镇人口数量首次超过农村人口，城镇化仍将保持高速行进。在此背景下，中央层面的制度设计显得尤为紧迫。

“严格说来，从2001年之后，中央就没有专门出台过户口方面的改革措施了。”自1986年开始研究户籍制度的中国人民公安大学教授王太元对《南风窗》记者说。2001年，公安部开始推行全国范围内的小城镇户籍改革。此后，户籍改革多是作为城乡一体化、人才发展规划的配套措施被推动。

在王太元看来，此项改革的实质应是与户籍有关的社会管理各领域从计划向市场的转化，并非户籍管理方式的简单变更。作为公民信息管理手段，户籍只会带来不方便，而不会产生不公平，所有的问题都是缘于对户口的滥用。

“例如，高考的不公平是因为招生人数分配指标的不公平，而不是因为户口。北京考生上北大的概率是河南的46倍，山东、河北也都是比较吃亏的地方。”王太元说。

教育机会的不公平是户籍划分所导致的问题之一。对大多数“移民”而言，可以忍受“低人一等”的失落、可以忍受对城市的贡献与回报不成正比，但却不能忍受身份差异的代际传递。在流动人口规模巨大的城市，这样的问题尤为突出。

“北京接纳了我们作为这个城市的劳动力和纳税人，却把我们的孩子拒之门外，这不公平也不人道，为所有纳税人提供不分户籍不分贫富不分地位的公平的教育机会，是北京市政府的义务。”在反复向教育部和北京市政府递交的信函中，一群为随迁子女争取高考权利的非京籍家长这样表明他们的立场。按照现行规定，参加高考的学生只能在户籍地报考，这让已经自觉融入这座城市的外来者备受打击。自2010年开始，他们组成了教育平等志愿者团队，试图通过上书陈情，推动高考户籍限制政策取消。

中国人民大学农业与农村发展学院教授郑风田称，户口背后所挂钩的东西如果没有得到有效解决，仅仅是登记制度变化，而背后的实质性内容不调整的话，这个改革的价值就大打了折扣。

户籍管理改革的局限

公民权益的等级划分，造成了户口的含金量差异，原本毫无价值的纸册成为不公正得以衍生的载体。“这次的改革终于承认不是用简单的户籍制度来解决问题了，户口本身所占的比重减少，与户口相关的分享社会资源和分配社会权益越来越重要。中央层面开始通盘考虑与户口相关的社会政策，把它当作一个社会工程来看待。”王太元说，在《通知》全文中，只有放开地级市和城镇限制属于绝对的户口管理，其他几项如不得用户口类别限制就业、保障农民的权益都不是单一的户籍问题。

而此前的改革几乎都是从户口管理着眼所进行的调整。1998年，公安部出台《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》，可以看作全国范围内户籍改革启动的开端。其中包括实行婴儿落户随父随母自愿政策，放宽解决夫妻分居问题的户口政策，解决已退休老人返回原工作单位所在地或原籍投靠配偶、子女时的户口政策，以及城市投资者和直系亲属在该城市落户政策；2001年，公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，规定全国所有的镇和县级市市区，取消“农转非”指标，不再实行计划指标管理。凡在当地有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源的外来人口，均可办理城镇常住户口。

户籍藩篱松动，将一部分人圈进了既有的优等待遇范畴，实际上等于认可了户口捆绑利益的事实，原有的福利差异并未改变。将户籍改革限定在管理层面，由政府部门掌握闸门开放的条件和标准，在城市化尚未急速推进的情况下，二元户籍造成的社会矛盾并未凸显，而当全国流动人口的规模已经超过2亿时，有条件放开显然已经不能解决问题。

“农民进入城市，随着生产、生活的需要，逐步实现就业、子女教育、医疗保障的公平，这条路应该是自然实现的，根本不需要官员去审批，决定到底是大学生还是农民工应该成为本地市民，而是应该按照生活节奏满足他们的合法需求，从事实上去认定，按照他们对城市的贡献逐渐返还权益。”王太元说，被管制的人永远不会有公平感，居住证制度的设计正是为外来人口提供上升阶梯。

居住证是选择阶梯

2002年6月，上海市《引进人才实行〈上海市居住证〉制度暂行规定》，首先在全国推出了居住证制度。申领的对象仅限于具有高学历的境内外各类人才。此后，深圳、湖南、浙江等地相继开始尝试。实际上，在较早实行这项制度的城市，都带有明显的精英色彩，以吸引和留住人才为最终目标，居住证只不过是人才战略的附属物。

而2011年前后加入居住证制度实践的城市，则更多将其作为替代“暂住证”的管控手段。“有些地方的居住证和暂住证没有太大区别，不与进城外地人资源分配、权益分享挂钩，不与本地常住户口对接，这样的居住证持有者永远还是外地人，而不是本地市民。”王太元说，居住证是把一个人的合法生存考验期变成制度性的选择阶梯，制度设计这个阶梯，个人走到什么程度完全自由选择，他在这个城市生活不下去，自然会离开。

2010年5月，国务院在深化经济体制改革重点工作的意见中，首次提出在全国范围内实行居住证制度。随着《居住证管理办法》的酝酿出台，2012年无疑会是居住证从精英走向平民的转折点。北京、安徽、江苏、广西等省市即纷纷宣布于今年开始推行。对于中央接手居住证制度主导设计，地方显得积极性颇高，将城市人口的增长视作重要的政绩。

2010年，重庆启动户籍制度改革时，就以2020年全市户籍人口城镇化率达到60%以上作为目标。去年底，重庆宣布平均每天6299名农村居民转户当上了城里人；而河北曾宣称要在2015年使全省城镇人口从3150万增加到4100万，而在该省去年末的城镇化“十二五”规划中，目标又悄然降低至3800万。“有些省的规划出来，上千万的人口都变成城市人。这次的国务院通知强调户籍改革属于中央事权，实际上就是对一些地方下城市化指标的批评。”王太元说。

对北京这样的大都市来说，更多的考量是居住证设计与人口控制的协调。2009年底，北京市实际常住人口为1970万，已经突破了1800万的红线。从去年开始，北京的户籍限制更是延伸到了购房、购车。“北京的居住证管理办法去年基本拟定了，现在就等着中央法规的出台。北京有700万外来人口，必须稳妥。”

制度通道一经打开，中央和地方财政的分担必须紧跟而上。目前各地的社保水平存在巨大差异，并且按照农民、城市居民、城镇职工、公务员的层级进行保障，在这种体制下，居住证很难与福利相挂钩。中央和地方应当明确提供权益的范畴和程度，中央公共财政必须保证国民待遇的均等化，“如果很多人都涌向上海、北京这样的大城市，那么，平均在每个人身上的公共财政投入也应该跟着转移过去。”王太元认为，地方财政也不能再将对外来人口的保障视作负担。

“暂住证”时代即将终结，与之相关联的歧视、不公正、漂泊感能否一同消匿，则是居住证所要解决的问题。2003年的迁徙自由是在孙志刚血的代价下实现，而更具尊严的社会流动则依赖于个人奋斗渠道的建设。