特大城市养老设施发展短板与应对策略

导读：随着上海迈入人口深度老龄化阶段，对于养老设施的需求日益旺盛。但当前上海养老设施存在总量不够、空间布局不均衡、利用效率低下等突出问题。借助新一轮城市总体规划，必须对养老设施进行综合规划，包括设施建设根据老年人口生产规律重点推进，设施空间布局以需求导向为主，养老设施设置依据和配置标准需要调整，明确养老设施规划目标等，并且在规划之后不断优化养老设施布局等可持续措施。

作为中国最早进入老龄化社会的城市，近些年来，上海再次迈入了人口深度老龄化阶段。根据第六次人口普查数据，上海在2010年60岁以上老年人口占全市户籍人口比重已经达到23.4%，80岁以上高龄人口占老年人口比重达18.1%，分别比2000年第五次人口普查时候高出5.1和5.5个百分点。根据上海市统计局的统计公报显示，至2014年底，60岁以上老年人口占全市户籍人口的比重更是达到28.8%。人口结构的变化加上经济社会发展转型的大背景，对社会公共设施包括养老设施、医疗设施等都提出新的高标准要求，构建科学合理的养老设施体系，提升城市养老服务基本公共服务能力，满足多层次、多元化养老服务需求成为各级政府的重要工作。但与此同时，上海养老设施①布局问题也日益突出，主要包括养老设施总量不够、空间布局不均衡、利用效率低下等。十提出“积极应对人口老龄化发展”，之后国务院和各部委、地方政府纷纷出台相关的政策，推进“完善养老服务体系、推进养老设施建设”等工作。

养老设施规划是城市总体规划的重要专项内容，当前上海正面临新一轮城市总体规划修编重大机遇，把握上海人口老龄化发展趋势，科学规划和布局养老设施成为修编工作的重要任务。在近些年研究中，包括詹运洲、吴芳芳（2014）对上海养老设施目前存在的主要问题进行剖析，提出在城市规划中需要重点关注养老模式的转变，分别从发展导向、设施布局、存量评估、标准规范及部门协作角度提出建议。李正龙、潘黎玫等（2011）从上海养老设施本身的数量、质量、配置等角度，对上海养老设施未来的发展提出相应的政策建议。罗翔、严己（2013）研究浦东新区养老服务设施规划，探讨大都市养老设施新模式，借鉴国内外经验和调查老年人日常行为和需求分析，探索符合浦东实际情况的养老设施体系、规划指标，以及空间布局方案、实施策略。路锦非（2013）依据上海老年人口未来增长规律，对上海养老床位、养老护理人员、资金投入、医疗人员等分别进行测算。但以上研究在空间尺度上是将上海市视为一个均质体，缺乏差异性的空间研究和对策分析。在借鉴前人文献基础上，本文对上海当前老年人口特别是高龄人口增长趋势、老年人口空间布局与变化、养老设施空间布局与效率等问题予以剖析，提出适应老年人口增长和布局的规律，并借助新一轮城市总体规划修编的机遇，强化动态监测和研究，优化提升养老设施空间布局。

一、上海老年人口增长与空间布局规律

（一）呈现加速增长的态势，基于增速形成三个阶段

根据统计数据，早在1979年时上海就已经进入老龄化阶段，这是特大城市人口生产规律和过去几十年中人口流动管控双重作用后的必然结果。自2000年以来的上海市老年人口规模情况看，老年人口总量持续增长，其中60岁以上老人从241.76万人增长到2014年的413.98万人，增长了71.24%，年均增长率达4.0%；从发展趋势看呈现加速增长的态势，每年增长的实际老年人口数从不足5万人到2010年的15.32万人，再到2014年的26.36万人。80岁以上老年人口从30.56万人增长到2014年的75.32万人，增长了146.47%，平均增长率高达6.66%；从发展趋势看呈现减速增长的态势，但实际增量仍然保持增长态势。

结合从2000年到2014年不同阶段60岁以上老年人口增长速度的变化，大概可以分为三个阶段：从2000年到2005年为第一阶段，每年增速保持在2%左右；2006年到2010年为第二阶段，每年增速提升到4%以上；2010年至今为第三阶段，每年增速超过5%，甚至超过6%，显示出明显加速增长态势。80岁以上老年人口增速尽管在近些年有所下降，但基于60岁以上老年人口的增速发展及上海人群预期寿命不断提升的现状，未来总量必然会出现反弹。上海养老服务发展依然任重而道远。

（二）各区县人口增长不均，出现空间收敛发展特征

由于各区在人口基础、产业结构、公共服务、交通条件等方面的差异，近些年来上海市各区县老年人口增长速度存在差异性，加之老年人口流动，造成老年人口空间布局出现空间收敛的特征。分区县考察，60岁以上老年人口中绝对增量大的有浦东新区、闵行、宝山、普陀、杨浦和徐汇，以中心城区和近郊区为主，增量都超过或接近10万人，另外崇明岛亦增长8.94万人；2000年以来至今增幅大的包括浦东新区、闵行、嘉定、奉贤、宝山、崇明、松江、金山和青浦，以近郊和远郊区县为主，增幅超过或接近80%。80岁以上高龄人口中，绝对增量大的包括浦东新区、杨浦、普陀、闵行、徐汇、虹口、宝山、黄浦以及闸北等区，以中心城区为主，增量都超过2万人；增幅最大的有浦东新区、闵行、普陀、杨浦、嘉定、青浦、宝山、松江和长宁，表现出空间无序性，增幅超过160%②。

对空间变化情况采用空间收敛指数来衡量，在60岁以上老年人口中，中心城区除普陀区外普遍为小于1，表明空间扩散的特征；浦东新区与闵行分别高达2.33和1.96，显示出较强的空间收敛特征；其余包括宝山及远郊各区县空间收敛指数也都超过1，表现出弱的空间收敛特征。80岁以上老年人口中，浦东新区和闵行依然表现出较强收敛特征，中心城区仅普陀、杨浦、长宁显示较弱收敛特征，其他区都为分散特征；郊区显示较弱收敛特征，而奉贤和崇明都小于1。

（三）老年人口将进入高峰，各区县呈现差异性时间

随着上海城市产业结构转型和对普通外地年轻劳动力需求减少，未来上海市人口老龄化水平将会不断提升。根据上海市老龄委对于未来老年人口增长的分析，2010年到2020年是上海老年人口加速增长期，期末会突破540万人③；之后上海市老年人口增长将进入平稳期，每年增长约10万人，2030年达到高峰620万人，占户籍人口总数比重45%左右；2040年将有所减少，约560万人左右。此外，2014年底上海人均期望寿命已达82.29岁，位居全国各省市首位。从上海高龄老人总量情况看，2014年底80岁以上高龄老人75.3万人，占老年人口总量的18.2%；参考当前增长速度并适度提高，到2020年高龄人口约为90万人。根据人口再生产规律，从2030年开始高龄人口进入加速增长期，预计在2030年为140万人左右，到本次城市规划期末的2040年，上海也将达到人口高龄化发展的高峰，预计为210万人。

由于上海各区县在人口年龄结构方面存在差异，由此进入加速增长期的时间不会一致，导致老年人口和高龄人口在不同区县出现高峰的时间也不同。根据“六普”关于年龄结构的统计，本文基于人口生产的基本规律对各区县进入人口老龄化阶段的时间进行预测（图3）。中心城区由于深度老龄化，更早进入老年人口和高龄人口峰值期，特别是黄浦、静安、虹口、普陀及闸北五区，在2025年时候就可能进入老年人口高峰；而崇明、长宁、徐汇、杨浦、嘉定、宝山和金山将在2030年达到老年人口高峰；浦东、松江作为新兴制造业的基地以及闵行作为新兴辅城，吸引大量中青年人口集中，加上奉贤、青浦两区更为年轻的人口结构，老年人口高峰相应推后至2035年和2040年。崇明、静安和虹口三区在2035年将达到高龄人口高峰值，中心城区其他各区多会在2040年左右达高龄人口峰值，奉贤、青浦、浦东、闵行和松江这五区高龄人口峰值要推迟到2045年以后。

二、上海养老设施发展存在的主要问题

（一）养老机构空间布局不协调问题突出亟待优化

老年人口是个特殊群体，对于医疗机构、便捷交通、生活配套等公共服务的需求较一般人群更为突出。由于中心城区在生活配套服务等方面所具备的综合优势，造成老年人口高度集中于上海中心城区，2014年中心城区老年人口占全市的45.23%，其中80岁以上的高龄人口更达到49.7%，但养老机构床位数仅占全市的33.6%。这种老年人口和养老机构床位的空间不匹配，造成中心城区养老机构床位供不应求而郊区养老机构入住率普遍不足50%，根据上海市民政局的调研，郊区有些社会办养老机构实际入住率仅为18%。

按照“9073”养老格局中的3%养老机构标准，全市养老机构床位数整体不达标，尤其是中心城区缺口最大，除了长宁区和杨浦区，其他各区普遍不到2.0%，其中静安区仅为1.1%。郊区各区县相对中心城区情况较好，包括嘉定、青浦、奉贤、崇明、宝山等超过3.0%，普遍达到原有规划目标。但如果按照5%的发达国家标准，加上大量非上海户籍老人在上海养老的需要，上海养老设施规划和建设任务仍然存在很大缺口。

（二）基于户籍人口的养老设施配置依据需要调整

养老设施的规划建设属于社会福利工作的范畴，因此，基本养老床位的配置标准应该是覆盖本区域内的大部分老年人口，人口基数计算应充分预留空间以覆盖更大社会范围。但在我国城市养老设施规划的实际运行过程中，存在着一个巨大的漏洞：养老机构床位数都是以本地户籍老年人口预测值来配比床位总量指标。因此，未来随着户籍制度和养老制度的改革，外来常住老年人口的实际需求如何保障就成为一个巨大问题。在上海实际情况中，2014年全市常住人口总数2425.7万人，其中户籍常住人口1429.3万人，外来常住人口996.4万人。当然外来常住人口在上海养老的比例较低，根据对“综保”转“城保”外来人口规模的计算，外来老年人口群体规模在2040年将达100万，也是一个巨大的社会群体，对上海养老设施需求也会很大。因此，建议未来养老设施的计算基数应该是以服务常住人口为准并加以经验系数调整，避免出现养老设施不能满足城市实际养老需求的矛盾。

（三）以60岁为养老设施配置年龄的标准需要更新

上海市老龄科学研究中心在2008年开展的人口抽样调查显示，相比十年之前老年人口有意愿入住养老机构的比例在迅速提升，这说明随着观念的变化，养老机构越来越被老年人所接受。但与此同时，上海市民政局在2012年对养老机构入住老人年龄结构的调研发现，入住养老机构的老年人平均年龄为85.2岁，其中80岁以上的老年人为绝对主力占67.5%，60岁以上老人中多为残疾或生活不能自理者。这一方面是作为福利政策，养老机构存在对特定弱势群体的倾斜，但也显示出在上海60岁以上老人入住养老机构意愿并不高。

当前从政府职能部门到学术界都是以60岁以上人口中养老床位数作为养老设施建设的重要参考指标，但这与上海养老机构实际入住人口年龄情况并不相符。参考未来生活、医疗条件改善使得老年群体自理能力增强、预期寿命延长的可能状况，建议上海重新设置养老机构规划标准，启用80岁老年人口规模作为基本参考指标。但如何实现与养老床位数的配比，当前尚缺乏依据，从上海当前的情况看，建议2030年提升到18%、2040年提升到20%以上。

（四）养老设施规划目标存在重点导向不明确问题

随着上海老年人口规模的增长，对于养老设施的需求将日益多元化，养老设施的分类分级体系建设也变得更加重要。上海在“十一五”期间率先提出“9073”养老基本格局，形成“90%家庭自我照顾、7%社区居家养老服务、3%机构养老”的养老服务体系，当前目标已经基本实现，参照发达国家养老服务结构调整“9073”已经是趋势。相对于养老设施本身的规划和建设，调整关键还是社会养老部分的社区养老和机构养老如何选择，目前普遍意见是“两个并举、推进社区养老”，这造成各区县养老设施规划目标存在导向不明确的问题。本文建议在城市总体规划修编工作中，要对不同地区的老年群体进行细致的社会问卷调查和访谈工作，特别是针对郊区老人群体在养老观念、经济条件及家庭构成等方面存在的复杂性和变化性，需要加强进行相关的社会调研，形成基于特定养老区划的规划目标和修编重点。

三、科学规划与布局上海养老设施的策略

科学布局养老设施必须基于市场发展的趋势，满足上海市老年人口的实际需求。从规划的可实施性角度出发，这其中包括了四个关键问题，即布局多少、如何控制布局节奏、如何优化空间布局和提升设施配置效率。

（一）科学预测规模和提升配置标准

在《上海市养老设施布局专项规划（2013-2020年）》（后称《专项规划》）中，预测2020年上海户籍老年人达到约531万，规划按照3%的养老机构配置标准，规划建成15.9万张养老机构床位，并按照17.8万张进行用地底线管控。但作为统筹城市布局的城市总体规划，管控年限到2040年，并能覆盖全部常住上海城市的老年人口，因此按照2030年680万老人（620万户籍老人+60万外来常住老人）、2040年660万（560万户籍老人+100万常住老人）的规模进行养老设施总量的配置。此外，3%的养老机构配置比重是上海市在“十一五”和“十二五”期间的标准，随着中国逐渐进入中等发达国家水平，作为最发达城市的上海必须逐渐提高配置标准到5%左右。因此，可以规划到2030年按照4%的标准予以配置，并增加10%的弹性，达30万张床位；2040年规划按照5%的标准进行配置，并增加10%的弹性，达36.3万张床位。

如果按照80岁以上老年人口规模的标准进行养老设施配置，2030年上海市高龄人口的规模为160万人（140万户籍老人+20万外来常住老人）、2040年为240万人（210万户籍老人+30万外来常住老人）。养老床位数到2030年配置标准为18%、2040年配置标准为22%，分别需要达到28.8万张和52.8万张床位。不同年龄标准计算的养老床位数配置存在着较大数字差距，这更说明养老设施规划的复杂性，需要在动态社会考察中不断修编规划目标。

（二）依据人口规律并分期重点建设

养老设施的布局需要政府及其他各类主体进行大规模的社会投资，为了保障投资有效，必须依据老年人口增长的规律，分阶段进行规划建设，既要满足实际需求，又要实现更好的社会与经济效益。

当前上海养老设施运行的主要服务对象仍是高龄老年人口，尽管未来进入养老机构进行养老会是社会主流趋势，但随着生活及医疗条件的改善，高龄老年人口仍将是养老机构主要服务对象。根据上海老年人口增长的规律，2015～2025年是60岁以上老年人口快速增长的阶段，高龄老人增速仍然较慢，因此在该阶段对于养老设施的需求不大。但从2025年开始直到2040年，上海开始进入高龄老人快速增长期，该阶段是养老设施必须加速建设的阶段。因此，根据高龄人口的预测速度，建议从2015年到2025年保持每年0.6万～0.8万张养老床位增长速度；2025～2030年保持每年1.2万～1.4万张增速；从2030年到2040年，根据养老需求的评估，每年至少完成1.4万～1.6万张养老床位的增速。

（三）基于需求导向推行差异化区域发展政策

由于中心城区人口疏解、土地指标紧张等核心问题的限制，过去阶段养老设施布局包括《专项规划》都倾向控制中心城区养老设施的规模，引导郊区养老。由于中心城区存在较强的亲属关系网络、医疗交通等生活便利性等，上海老人更加倾向于中心城区养老，以往养老设施布局效果并不好。本文认为应基于实际需求导向，采用更符合现实社会关系的有效举措，实施差异化的引导政策。

其中核心城区人口老龄化的现象突出但未来增速趋缓，要控制大规模养老设施的建设，逐步探索区外养老补偿机制，形成与其他区县良好的养老互动发展格局，土地利用方面重点推进存量设施改造，特别要探索城市规划中容积率适当突破的可操作性。在中心城区的区域，老龄化突出且保持较高增速，在该区域要增加养老设施的规划配置，重点引导非盈利养老部门和福利机构建设，结合城市更新改造和房地产开发，以财政政策引导探索社会力量进入养老设施建设和服务领域，土地利用方面重视存量和增量养老设施的同步推进。在近郊区县和浦东新区，当前老龄化水平较低但未来将加速增长，该区域将是上海养老产业商业化推进最重要的地区，积极吸引社会资本、推进PPP等模式在养老设施建设的应用，在土地利用方面积极拓展发展空间，推进增量设施的高标准建设、提升存量设施更新和改造水准。提升医疗设施和商业设施建设标准，培育高端养老服务和管理人才，积极吸引区外老人迁至该区域养老。

（四）做好社会调查以保证设施效率

根据老年人口的规模配置养老设施是常规做法，但在实际运行过程中老年人口对养老的需求存在多种可能性。根据发达国家的发展经验，随着少子化、老龄化、经济条件的改善，对养老设施的需求更旺盛，反之需求则较少。因此，本文建议城市总体规划修编工作在规划过程中要针对不同地区老年群体进行细致的社会问卷调查和访谈工作。特别是郊区老人群体在养老观念、经济条件以及家庭构成等多方面存在更多的复杂性和变化性，需要进行充分社会调研，真正把握其对养老设施的内在需求，进而进行养老设施的规划和建设，从而保证养老设施利用效率的提升。

四、持续优化上海养老设施空间布局思路

养老设施的服务对象是城市老年人口，从国际国内特大城市的经验看，由于人口再生产和对养老设施需求社会影响要素的复杂性，养老设施规划建设必然是一个动态推进的过程，尤其是对于特大城市复杂的人口结构和城市总体规划这样一个长期规划，都必须要做到动态监测、效果评估以及规划再调整三个步骤的统一，以保障养老设施规划布局与建设的科学性。因此，借鉴国内外城市成功经验，在城市总体规划之后还必须针对养老设施的发展推进以下几个方面的重要工作，保障养老设施布局的持续优化：

第一，由规土局、民政局及人口计生委组成联合小组，针对老年人口特别是高龄人口的规模、空间迁移等进行动态监测，以真正把握养老设施需求的空间变化，进而调整养老设施项目建设规模和工程进度。第二，规土局、民政局每五年对养老设施供求关系进行一次效果评估，特别是针对家庭构成、经济条件、观念变化等因素对养老设施需求影响进行科学评估，把握动态需求。第三，根据对老年人口的动态监测及养老设施布局的评估结果，由规土局、民政局联合对养老设施布局规划进行再调整，城建委根据规划调整对养老设施项目的批复和床位数进行调整，不断动态优化调整养老设施的空间布局。第四，由规土局负责科学选址，养老设施建设尽量集中布局建设区范围内，选择公共交通方便、环境优良及生活便捷地段，远离工业区、仓储物流用地、污染源、噪声源等。结合老年人口的客观需求，考虑医养结合，与医疗卫生设施邻近。第五，积极推进养老设施与社会资源结合，通过更加灵敏的市场反应来保障各项资源投入的效率和效益。

说明：本文系国家社会科学基金重点项目《功能疏解背景下的特大城市建设与管理模式创新研究》（编号：14AZD026）资助项目。

注释：

①根据上海市规土局相关文件定义，养老设施是为老年人（年龄60岁以上）提供住养、生活护理等综合服务的机构，包括社区养老和机构养老两类。本文的养老设施规划研究包括以上两类。

②2015年11月，上海原静安区闸北区已“撤二建一”设立新的静安区，文中相关统计数据系按照原区划范畴加以引用与分析的。

③根据上海市老龄科学研究中心主任殷志刚在2015年6月上海市“智能+养老高峰论坛”上的发言。