论侵害金融消费者权益的救济渠道

摘要：当下，我国尚未形成科学完整的金融消费者权益保护体系，而金融消费者保护法律制度不健全是导致我国在金融消费者利益保护方面远远落后于欧美发达国家的主要原因。所以，加强金融教育、完善法律法规、加强监管等措施对于维护我国金融市场的繁荣稳定具有重要意义。

关键词：消费者;金融教育;投诉机制

借鉴发达国家金融保护的经验，我们国家，可以从以下几个方面加强对金融消费者保护的完善。

一、金融教育

金融市场复杂多变、透明度差、专业性高，所以，对于金融消费者来说，如果仅仅是依赖政策和运气，那么，最好不要“趟这个混水”。要想成为成熟的消费者，接受一定规模的金融教育是第一步。英、美两国均在财政部设立专门的金融教育组织协调部门，负责协调教育部、产业部等相关部门参与金融教育，澳大利亚政府专门成立消费者金融知识委员会和全国金融知识基金会，旨在推动金融常识的普及，提高全民金融意识和水平，贯彻政府“让国民有机会更好地管理自己的金钱”的承诺。美联储认为，市场上受过良好教育的消费者就是最佳的消费者保护。所以，消费者金融知识教育在金融消费者保护领域意义重大，有助于加强消费者的专业知识、理解能力、技能和信心，以便能够充分地评估和理解金融产品性质，趋势和生命力;有助于在消费者信用方面采取积极的、负责任的行动;有助于做出如何保护自己及亲属的明智决定;有助于根据未来可能的收入及生命周期变化，有能力做出基于消费者金融信用的财务规划。在中国，应该普遍鼓励金融教育，提高消费者的金融信用素质和权利责任意识，继而促进信息对称和市场效率。

二、法律法规

当务之急， 以《消费者权益保护法》的修订为契机，扩大解释消费者的含义，或是在该法中对金融消费者保护进行专章规定，包括金融消费者的定义及其特殊权利、保护原则、保护机构的职责、纠纷解决途径等内容。在此基础上，以美、英等发达国家的经验为参考，制定专门的《金融消费者保护法》;参照英国《金融服务与市场法》，对有关金融消费者保护的民事责任的规定加以完善。参考日本《金融商品交易法》，对金融业务范围内的违规操作加以细化，并明确规定违规操作的惩处。另外，如《金融服务法》《信息保护法》、《金融机构破产法》等一系列法律法规都可纳入立法远景。

三、监管机构

到目前为止，我国竟然没有专门的金融消费者保护机构，这是不可思议的事情，美国去年成立的金融保护署和英国的金融服务监管署负责的金融巡视员服务公司的成功经验都可资借鉴。无论什么样的金融监管机构，一定是重在权益保障，监管是手段，保障是目的，监管的对象是各金融机构，保护的客体是金融消费者，本着这样的原则和理念去设立，那么，就会一改监管机构为“公”不为“私”的中国现实。此外，成立机构时，应从人员组成、预算、组织机构、工作程序等多方面保证其真正的独立性，防止其他政府部门过多干预，保证该机构真正从金融消费者的角度为他们解决纠纷。

四、投诉机制

一是金融消费投诉热线，二是投诉信息数据库，三是投诉处理机制，可下设专门行动小组，及时处理投诉。四是建立考核、奖惩和严历的制裁制度。

五、纠纷解决机制

金融纠纷发生之后，消费者首选的是内部解决机制，即上文投诉和监管两种，在英国，一般是先投诉，如果处理不力，那么，金融消费者即向金融监管部门以求得帮助，投诉程序由金融督察服务公司负责，如果在八个星期内未解决争议或消费者对解决方案不满意。就转向第二程序，即向金融服务局寻求解决。

如果上述两种程式还不能化解纠纷，那么，就进入调解、仲裁、诉讼阶段。

1.调解：

金融纠纷发生之后，如果求助于法律，繁琐的诉讼程序、昂贵的诉讼费让很多人望而生畏。那么，调解方式可谓是方便之门。调解，是指双方当事人以外的第三者，以国家法律、法规和政策以及社会公德为依据，对纠纷双方进行疏导、劝说，促使他们相互谅解，进行协商，自愿达成协议，解决纠纷的活动。金融纠纷调解的结果是达成合议并签订之，且具有法律效力，对双方亦有约束，只是不能申请强制执行。太原市于2008年年底高设保险纠纷调解中心，附属于太原仲裁委员会，该中心由6名仲裁员、32名业内兼职调解员组成，皆自省内各家保险公司。调解中心在受理调解申请之后，消费者可以指定调解员进行调解。在两年时间内，受理投诉二百多，结案九成。

香港国际仲裁中心下设香港调解中心，以鼓励香港保险业利用调解解决保险纠纷，并制订有《香港调解中心调解规则》，以使业务有章可循。2010年底，香港政府宣布，将设立金融纠纷调解中心及投资者教育局，进一步加强保障和教育投资者，该调解中心由政府、管局和证监会提供成立费用及首三年营运经费，预计于2012年年中前成立;投资者教育局属证监会全资拥有公司，经费由证监会支付，业内人士说，这两个机构的设立，可加强公众对金融机构的信心，并与监管机构加强保障投资者的措施相辅相成，为金融投资大众提供全面保障。

目前，中国没有专门的金融调解中心，那么，短期内可附设于仲裁机构，中国国际经济贸易仲裁委员会在此方面早就有“仲裁中调解”的实践，即先启动仲裁程序，并在仲裁过程中由仲裁员适时进行调解，如果调解成功，则由仲裁员依据调解协议作出同样内容的裁决;如果调解不成，则恢复仲裁。

2.仲裁

作为一种纠纷解决方式，仲裁是商品经济高度发达的产物，其本质就是尊重市场主体的意思自治。在金融消费纠纷解决中，与诉讼相比，仲裁更加便捷、灵活和高效的特性，此外，专业性强、保密性强也是其优势。

2005年，新加坡成立了金融仲裁中心提供“一站式”服务，这个中心在第一阶段为消费者提供免费的调解方案，如果达不成合议，那么，就会提交裁决，收取很低的费用，所以，这个中心是全心全意为人民服务的性质。该中心董事局成员由法律界、银行界、保险界和消费者协会的人士组成，以确保独立和公平地处理有关的问题。在澳大利亚，申诉――投诉（――仲裁是解决金融争议的三步曲，当纠纷发生之后，消费者的首选是金融服务提供者进行申诉，如果不被受理，就可以直接向金融督察服务机构进行投诉，该服务机构一般情况下以调解的方式予以解决，如果消费者对调解决结果仍不服，消费者可将争议提交给金融督察服务机构陪审团（Panel）或裁判员（Adjudicator），陪审团或裁判员将会对金融服务提供者作出一个近似于仲裁的裁决。以上两种方式可资借鉴， 我们应该设置专门的金融消费纠纷仲裁中心，或者在各地仲裁机构内设专门的金融仲裁厅，以协助没有足够资源的消费者能够经济地处理与金融机构的的争议。

3.诉讼

依金融消费纠纷性质和特征而言，如果选择诉讼，那么，适合集团诉讼和小额诉讼。

第一是集团诉讼。金融消费领域发生的纠纷属典型的“大规模侵害”。“大规模侵害”指大量人群因为同一事实原因而遭受的一系列、连续性的损害。在大规模侵害中，尽管受害者同样人数众多，但单个受害者所受侵害数额较大，一般不能归入“小额、分散害”之列，金融消费者权益被侵除金额外，在人员数量上与此特征类似。那么，选择集团诉讼的方式，金融消费者并非以受到较大的损失为条件。我们只是择其优势，比如，以集团诉讼的方式予以解决可以降低金融消费者诉讼成本。这方面，德国《行政法院组织法》规定的示范性诉讼的方式可资借鉴。其具体程式分为启动和审理两步，在第一阶段，大规模侵害的受害人向法院提出申请，请求以集团诉讼的方式进行审理此案。在第二阶段，法院就整体和单个诉求数额以及人员数量、诉讼性质是否属同一类型等事项进行审查，并且可以发出公告，以便更多受害者知悉并参加到诉讼中来。①有学者认为，该项制度较我国《民事诉讼法》第五十五条规定的人数不确定的代表人诉讼更具灵活性。如果我国法院适应此制度，对于金融消费者来说，其便利有三，一是金融消费者可以选择集团诉讼、单独、 后撤诉或不的方便。二是如果选择集团诉讼，那么，可以实现联名诉讼、聘请律师、准备诉状等一系列便利。第三，更为重要的是，可以保证证据由分散趋向集中。另外，我国《消费者权益保护法》第四十九条规定：“经营者提供商品或者服务有欺诈行为的，应当按照消费者的要求增加赔偿其受到的损失， 增加赔偿的金额为消费者购买商品的价款或者接受服务的费用的一倍。”由此， 在对“消费者”的概念作扩大解释的同时， 对于消费者权益保护法规定的惩罚性赔偿措施亦当然适用于规制金融商品、服务经营者的欺诈行为。②

第二是小额诉讼。小额诉讼，是指基层法院的小额诉讼法庭或专门的小额法院适用比普通简易程序更加简易化的诉讼程序审理数额甚小的案件过程中所进行的各种诉讼活动，以及由这些活动所产生的各种诉讼关系的总和。小额诉讼有鼓励本人诉讼、降低证明标准、放松取证规则、程序灵活、限制上诉等特征。在我国，设置小额诉讼的金融消费审判机制重点考虑以下三个要素：

一是受理数值，英国为3000英镑、美国为5000美元、德国是1200马克、日本是30万日元，那么，中国金融纠纷小额诉讼宜在5000元到一万元之间选择一个合理数值。二是受案范围，以争议不大，事实清楚、取证便宜的金融消费争议可以适应该程序。三是管辖，可以借鉴我国台湾《《民事诉讼法》第436条之9规定：“小额事件当事人之一造为法人或商人者，于其预定用于同类契约之条款，约定债务履行地或以合意定第一审管辖法院时，不适用第十二条或第二十四条之规定，但两造均为法人或商人者，不在此限”。③对小额诉讼案件的管辖权作出适当调整，即小额案件当事人一方为金融机构，另一方为自然人时，不适用“合意管辖”原则和“以原告就被告”原则，而赋予原告所在地法院同样的管辖权，以给予小额权利人作为原告的机会和平等利用法院的权利。

[注释]

①吴泽勇：《群体性纠纷解决机制的建构原理――一个比较法的考察》，载《法学家》，2010年第5期。

②张伍愚，刘 敏：《金融消费者概念合理性探析 》，载《法制与社会》，2010年第12期（下）。

③吴明轩：《民事调解、简易及小额诉讼程序》，三民书局2000年版，第190页。

（作者单位：山东省滕州市滕国律师事务所，山东 滕州 277500）