对河南省涉农资金使用的若干思考

【摘 要】 河南省近年来涉农资金投入力度不断加大,但在涉农资金使用与管理中仍然存在诸如涉农资金使用缺乏统筹安排;农业基础设施建设投入不足;财政支农资金分配、使用和管理不够规范等一系列问题。为加强河南省涉农资金使用效益,必须突出支农投入重点,建立整合涉农资金资源机制,加强对涉农资金的规范管理。

【关键词】 涉农资金;统筹安排;监管

随着社会主义新农村建设的步伐不断加快,国家各级财政对农村的投入和支持力度不断增大,涉农建设项目逐年增加,涉农资金投入不断增长。涉农资金是涉及到农业农村经济社会事业发展的专项资金,分为工程项目类资金和补贴补助类资金,包括农业综合开发、财政扶贫、农村合作医疗等多个项目。河南省作为全国的农业大省,农村人口占到70%,各类涉农资金使用情况如何,值得关注。

一、河南省涉农资金投入力度逐年加大

近年来中央和地方陆续出台了一系列支农惠农政策,加大支农投入,在改善农民生产生活、支持农业增产增收、推动农村经济社会发展等方面发挥了积极作用。

(一)财政整合扶贫资金,用于实施贫困村整村推进和连片开发

近年来,河南省财政集中80%以上的财政扶贫资金和以工代赈资金,用于实施贫困村整村推进和连片开发。经过多年努力,已完成4 800多个扶贫开发重点村整村推进建设任务。2008年全省共有106万农村贫困人口脱贫和解决温饱。从2006年起先后在20个贫困县、185个贫困村开展了贫困村村级发展互助资金试点。截至2008年底,全省互助资金规模达到1 916万多元,其中财政扶贫资金1 350万元,农户入股资金534.51万元,累计发放借款1 341.91万元,累计到期借款338.57万元,到期借款归还率达100%。①

(二)多方筹措资金,不断加大农业综合开发投入力度

一是在中央财政投入方面,2003年至2009年,中央财政累计补助河南省农业综合开发资金32.77亿元。尤其是在安排2009年预算资金时,国家农发办安排河南省中央财政农发资金总计7.25亿元,约占13个粮食主产省的8%,占全国的5%,充分体现了对河南省的倾斜。二是在地方财政投入方面,河南地方财政每年除按照政策足额落实地方财政配套资金外,近几年省级财政还安排8 400多万元财政专项资金,支持粮食核心产区建设。在整合其他支农资金方面,以改造中低产田、建设高标准农田为平台,在24个重点县,近四年统筹涉农项目资金5.84亿元。2003年至2009年,地方财政累计筹措落实农业综合开发资金19亿元。三是吸引、统筹其他资金共同开发。鼓励和引导项目区农民群众为其受益的项目建设筹资投劳,2003年至2009年,累计投入达15.1亿元。同时,通过投资参股、补贴、贷款贴息等方式,引导金融资本、龙头企业和其他社会资金投入农业综合开发78.17亿元。以农业综合开发规划项目区为平台,统筹整合涉农资金7.7亿元。②

(三)积极支持农村社会事业发展,不断改善农民生产生活条件

一是支持农村公共卫生事业发展。2009年河南省财政筹措47.6亿元,支持新型农村合作医疗,参合率由2008年的91.8%提高到94.2%。省财政落实1亿元,支持1万个标准化村卫生室建设,改善农村医疗卫生条件。二是完善农村社会保障体系。2009年河南省财政拨付农村低保补助资金20.6亿元,低保对象扩大到363.6万人,人均月补差标准提高不低于52元,落实2.2亿元,保障农村五保对象基本生活和加强敬老院建设。三是支持农村文化事业发展。2009年河南省财政筹措4.9亿元,支持实施广播电视村村通、文化信息资源共享工程、农家书屋、乡镇文化站等农村文化惠民工程建设,活跃农民文化生活。四是增加农村基础设施投入。积极筹措资金,加大农村公路、户用沼气、饮水安全建设投入、支持农家店和配送中心建设,启动农村危房改造试点,改善农民生产生活条件。

二、当前河南省涉农资金使用与管理中主要问题所在

由于监管体制不够健全以及基层面临的实际困难等多种原因,在涉农项目管理和资金使用方面还存在一系列问题,甚至出现违法违纪现象。当前河南省涉农项目资金使用与管理方面主要存在以下问题。

(一)农业基础设施建设投入仍显不足

据对17个省辖市48个县(市、区)144个行政村的农田水利设施的调查③表明,河南省农田水利设施在建设和管理中问题重重:一是水利设施年久失修,老化严重。被调查的144个村中四成以上的机电井建于20世纪80年代以前,70%以上的坑塘、堰坝及小型水库则建于20世纪70年代以前,经过几十年运行,因疏于管护、年久失修而毁坏严重。二是部分工程质量差且利用率低。三是重建轻管,毁坏严重,特别是一些小型水利工程长期以来处于无管理机构、无管理人员、无管理经费的“三无”状态,导致部分设施毁坏严重。被调查的现有农田水利设施当中无专人管护的占47.4%。四是重大轻小,投入不足。近年来中央政府加大了对大江大河、病险水库等大中型农业基础设施建设的投入力度,但能够使农业生产直接见效的中小型农田水利建设资金严重不足。按照我国农田水利建设体制,大中型水利设施由中央财政投入,省级政府配套;中小型农田水利设施建设由县乡政府负责,对个别特殊项目省级政府进行适当补助。但近年来县乡财政普遍困难,基本上属于吃饭财政,无力对农田水利建设提供支持,导致中小型农田水利建设基本处于停滞状态。

(二)涉农资金使用缺乏统筹安排

由于涉农资金投放数量大、渠道多,政府对涉农资金缺乏统一管理调度,涉农部门各抓一块,资金管理较松散。一些地方在同类型项目的申报、审核及实施等环节上缺乏统筹安排。个别项目资金,本来资金总量就不大,由于各地争项目、争资金,资金管理部门为平衡关系等原因,将资金分散下拨,从而影响资金的使用效果,同时也影响了涉农项目建设的整体效益。

(三)财政支农资金分配、使用和管理不够规范

一是部分涉农项目管理和资金使用不规范。部分工程项目开工前未经过招标投标,建设期缺乏有效监督,建成后未经过竣工决算。工程实际造价无从知晓,工程质量更难有保证。个别涉农部门或乡镇因经济压力较大,存在一定程度的挤占挪用或套用项目资金等不良现象。二是项目配套资金缺乏。个别涉农部门或乡镇只局限于涉农项目本身争取的资金,较少或没有安排相应的配套建设资金,致使项目必要的配套工程缺乏相应的建设资金,影响了主体工程的顺利推进和投入使用。三是由于涉农资金拨付环节多、监督体制不健全、少数人法律意识淡薄等原因,涉农资金违纪违法案件呈易发多发趋势。仅2008年至2009年上半年,河南省共查办涉农职务犯罪案件927件1 163人,涉及农村建设、道路交通、扶贫开发、退耕还林、农村医疗、土地开发、抢险救灾、农村低保等多个领域,涉案总金额2.5亿元,查办案件总数居全国第一。④

三、加强河南省涉农资金规范管理的思路

(一)继续加大财政支农投入力度,突出支农投入重点

农业基础设施是农业经济发展的基本条件,各级政府要进一步提高对农业基础设施重要性的认识,继续加大农业基础设施建设力度。当前发展农业基础设施建设,除了配合搞好中央大中型水利等基础设施建设外,应着手搞好农业中小型基础设施建设问题,着力解决好中小型农业基础建设资金无来源、维护无人管的问题。解决该问题,既要发挥好财政的支持作用,也要发挥好社会力量和农民自身的积极性。对农村公益事业项目可实行财政补助;对受益对象明确的项目可实行市场化运作,通过招标委托社会力量进行经营、收费和维护。采取定期招标以确保中标者经营、收费和维护的合理性,财政对中标者予以适当补助,可降低农民的使用成本。

(二)建立整合涉农资金资源机制,提高资金使用效益

涉农资金名目繁杂,来源渠道广,管理部门多。可以按照“渠道不乱,用途不变,各尽其力”的原则,建立统筹安排各部门、各渠道、各层次支农资金的整合机制。基于现实,最好由省级财政部门牵头,将分割在发改、扶贫办、农业综合开发办、国土等有关部门的支农资金统一归口到财政管理,建立起“自上而下”的高度集中的运行机制。若以县为单位整合,既缺位又越位,因为受现行资金管理体制、条块分割的行政体制、上级对资金性质和用途有明确规定等限制较多,操作难度较大。因此支农资金整合最好是从中央级、省级为龙头,再到地、县级实施。整合资金的同时,应加强涉农项目整合,由政府牵头组织领导,以新农村建设为平台,按照统一规划,围绕农村基础设施、环境建设、现代农业、特色产业、龙头企业和公益事业项目等,相对集中管理项目,统一上报和审批项目,统一实施和验收,可有效避免多头申报多头审批、各行其是、擅自调整改变项目,导致重复投资和分散投资的情况,从而做到集中财力办大事,提高投资效益。

(三)加强涉农资金监管,促进涉农项目资金管理日趋规范化

一是地方政府及相关部门应从本地实际和项目需要出发,科学合理安排项目的配套建设资金,从而确保项目顺利开工,及时峻工并投入运行。二是要进一步强化项目管理责任制,同时严格项目资金监管。规范项目招投标制度,从项目立项、项目实施直至项目建成后各个环节严格把关,明确项目资金使用、监管、峻工审计等各个环节的制度规范和监督措施,并且责任落实到人。三是严格监督检查和责任追究。结合事前、事中、事后审计强化审计监督。严肃查处涉农项目管理和资金使用中的违纪违规行为,重点检查滞留闲置、挤占挪用涉农项目资金等突出问题。

【参考文献】

[1] 陈国华.涉农资金使用过程中存在的问题及对策[J].审计与理财,2007(3).

[2] 张月华.河南农村金融存在的问题及对策研究[J].农村经济,2009(9).