天津市建设项目环境影响评价若干问题的探讨

摘要：分析了中国及天津市建设项目环境影响评价的发展历程和现状，对新形势下天津环境影响评价的新问题进行了探究，提出了完善天津市环评制度、环评审批以及环评监管的建议。以期为环境影响评价制度升级优化提供参考。

关键词：建设项目；环境影响评价；环评审批；环评监管

中图分类号：X820.3

文献标识码：A文章编号：1674-9944（2016）22-0057-03

1引言

目前，我国在经济发展的同时，面临着环境污染严重、生态遭受破坏等问题，治理污染、改善生态环境已经成为我国进一步发展所必须重视和解决的问题，而实施可持续发展战略，预防因建设项目实施后对环境造成不良影响，成为我国解决环境问题的重要前置措施。自2003年9月《中华人民共和国环境影响评价法》开始实施，我国的环境影响评价制度基本确立，环保部门通过环境影响评价审批对建设项目进行管理的制度开始实施。环评制度运行十余年来，随着天津经济的发展和社会环境的变化，环境影响评价在实施过程中暴露出了众多的不足，如相关法律标准适应性较差、公众参与力度不足、违法处罚力度不够等。因此，环境影响评价制度仍需进一步进行升级优化，适应我国社会和经济的高速发展，适应我国环境保护的新局面。

2我国及天津市建设项目环境影响评价发展历程及现状

环境影响评价的概念在我国最早始于20世纪70年代，1979年我国公布试行了《中华人民共和国环境保护法（试行）》，其中第六条、第七条对建设项目环境影响评价和“三同时”做出了相关规定，标志着我国初步实行建设项目环境影响评价制度，天津作为当时的北方工业中心、沿海开放城市，是最早一批开始实施环境影响评价的城市之一，但是在之后的一段时间内，环境影响评价也只是作为一种辅助手段，天津市环保部门对建设项目的前置管理更多的需要依靠环保措施的审批，当时的环境影响评价主要关注的辐射面还相对较窄，主要包括工程性质、建设依据、建设地点、建设内容、建设面积、投资情况、产品情况、工艺流程、污染物排放情况、污染治理措施等。而1998年国家颁布的《建设项目环境保护管理条例》是建设项目环境影响评价及“三同时”管理的重要法律法规，标志着我国建设项目环境影响评价进入新阶段，尤其是此法规第一次是较为详细地规定了环境影响评价的相关制度，包括分类管理、报告书内容、审批权限、法律责任等。1999年环保总局又《关于执行建设项目环境影响评价制度有关问题的通知》，进一步说明了建设项目的范围、审批权限、环境影响评价的管理程序、相关收费等问题，并公布了《建设项目环境影响报告表》（试行）和《建设项目环境影响登记表》（试行）内容及格式。随着建设项目环境影响评价法律法规，特别是指导性文件和标准文件的出台，天津市对建设项目的前置管理也开始更多地依靠环境影响评价制度，随着天津市经济社会的快速发展，环境影响评价所涉及的行业类别也从过去主要集中在工业企业建设和技术改造以及燃煤锅炉的安装使用，逐步扩展到餐饮业、娱乐服务业、医疗教育、城市基础建设等多个领域。2000年，国家了《关于建设项目环境保护设施竣工验收监测管理有关问题通知》，对建设项目环境保护设施竣工验收监测的工作流程进行了规范和说明，自此建设项目环保竣工验收的法规、标准、指导性文件得到完善，开工建设前进行环境影响评价，项目运行后对项目建设规模性质、环保设施、环保措施的环评一致性进行验收检查的体系基本形成，天津环保系统也开始越来越多地依靠环保竣工验收对建设项目进行管理，特别是“三同时”制度落实情况通过行政审批有了更好的把关。

到了2003年，国家颁布并实施了《中华人民共和国环境影响评价法》，此法是我国建设项目环境影响评价和规划环境影响评价的根本大法，也标志着我国环境影响评价制度的进一步完善和各项规定制度得到明确，环境影响评价的强制性得到进一步提升。天津市各区县环境保护局在这段时期内，也成立了专门的科室，主要负责建设项目环评审批、验收审批和“三同时”，相关的审批流程和工作细则、行政许可文书在这段时间内得到规范，同时对1998～2003年的建设项目环保审批进行了整理规范并及时上报归档。2008年《建设项目环境影响评价分类管理目录》颁布实施，标志着我国对建设项目环境影响评价实施分类管理，环境影响评价更加细化。2014年开始，随着简政放权、大众创业万众创新方针政策的提出，行政审批事项精简简化，部分行业类别的环境影响评价得到豁免，部分省级环境影响评价审批事项下放到市一级。2015年1月1日起，作为行政审批制度的试点省（市），天津市市级环境保护主管部门的建设项目环境影响评价审批和环保竣工验收审批职责划转到新成立的行政审批局，环境影响评价的审批与监管分离到两个行政单位。2015年《建O项目环境影响评价分类管理目录》的修订，以及2016年《中华人民共和国环境影响评价法》的修订，也是我国环境影响评价制度适应我国经济社会发展的需要，对新污染问题纳入和明确，对影响小的行业进行降级减轻企业负担，改革行政审批制度，增加环境影响评价登记表备案制度等措施，体现了当今我国通过环境影响评价制度实施建设项目环境管理的新思路新方向。

3新形势下天津市建设项目环境影响评价问题的探究

3.1环评相关法律法规适应性的问题

随着我国经济和社会的变迁，环境影响评价相关的全国性法律法规在一些地区或者某个层面上难以适应时代的发展，特别是具体到经济高速发展、产业结构不断变化、居民环境意识不断增强、各种深化改革的政策和规定不断落地的天津市，环评法律法规的适应性问题变得越来越突出，造成了建设单位疲于应付较长时间的环评和行政审批流程，同时也增加了经济负担，审批部门和监管部门工作量大、重复劳动、行政资源浪费。以餐饮业为例，近年随着天津的城市发展和经济建设，大型的商业综合体或商业居住综合体如雨后春笋般不断建成投入使用，很多大型餐饮企业，特别是连锁企业选择在综合体内开店，一个综合体内汇集了十几家甚至几十家餐饮企业，综合体内物业公司会为各家餐饮企业配备符合国家标准的油烟净化器、统一与有专业资质的餐厨垃圾处理公司签订《餐饮废弃物处理协议》，各家餐饮店铺产生的含油废水也会经过大厦统一的隔油池进行处理。可以说综合体内的餐饮企业，由于有大厦物业统一管理，各项环保措施落实情况基本都非常理想，统一的大型专业隔油池的处理效果也很好，噪声问题也几乎没有，但是按照现行的《建设项目环境影响评价分类管理目录》，这类项目是需要办理环境影响评价审批的，部分超过六个基准灶头的项目还需要找环评公司编制环境影响评价报告表。各家餐饮企业需要分别办理环评审批，开业后还要进行竣工验收，就算是2016年9月后登记表类改为备案，建设单位仍然需要投入大量精力办理手续，承担监测费用，报告表类项目还需要承担不菲的环评费用。以天津市某中心城区2010～2015年间的数据为例，在这6年间共进行了413个建设项目的环境影响评价审批，其中商业综合体内餐饮企业环评审批数量为127个，占所有环评审批数的30.8%，占比非常大。而环保审批部门也要按照流程对同一个综合体的不同项目做大量重复性工作，同时环保监管部门也耗费了大量的执法成本。

3.2环评机构管理及环评报告质量的问题

2012年以前，在环评机构的领域中也许“红顶中介”是最严重的问题，但随着新任环保部长陈吉宁上任后，开始对“红顶中介”进行清理，这个问题得到一定程度的解决。但是就目前的实际情况来看，虽然表面上已经清理，但仍然存在着隐形“红顶中介”，环评的圈子相对固定，从业人员固定，此问题虽然有所好转但没有得到根治。现在的情况是，环评公司在全社会层面没有品牌可言，没有公众了解度，环评机构的目的依然是为了帮助建设单位通过环评审批，这也是建设单位的关注点，这个关注点没有变，那么谁通过审批的能力强，建设单位就会更多的选择这样的评价机构，环评机构是盈利性机构，实现利益最大化是目的，这就造成了环评机构为了盈利，在面对一些有问题的建设项目的时候，为了帮助建设单位通过环评审批，有的环评机构玩起智力游戏、打法律法规的球，现场踏勘不全面、公众参与造假等现象频出，使环评失去其应有意义。

另外一方面，环评领域在取消“红顶中介”推入到市场竞争后，发现环评公司融入市场经济中并不顺利，当“红顶中介”这个过去的价格上限消失以后，市场上整体的环评价格上升了，而环评报告的质量却并没有提升，环评这个相对封闭的领域并没有形成市场经济良性竞争。而环评费用的水涨船高，导致项目单位经济负担的增加，甚至导致建设单位不进行环境影响评价，未批先建，知法犯法情况的增多。

3.3环评中公众参与滞后和弱势的问题

目前我国环境影响评价相关法律法规中对环评中公众参与的规定要求相对滞后，没有较为明确的实施细则、公众参与的要素涵盖面相对较为狭窄、相关利害人覆盖面不全、公众参与的介入时间相对滞后等问题较为突出。公众参与中，公众需要有充分的时间了解项目情况和环境影响，需要有充分的多渠道了解项目情况，而不是只有一张施工现场的贴纸或者是在访问量只有几百次的公司网站上的公示，又或者是纸质报纸中缝上的几行小字说明。而在了解过后，公众也需要有多种方式表达自己的态度，而不是只有一张调查表。天津市的居民环境意识不断增强，特别是在城市的中心区，建设项目相对集中，容易产生环境和环境利益的诉求与冲突，这就更加体现现有的建设项目环境影响评价中公众参与急需改进和升级。

3.4环评审批权限与环保监管存在的问题

建设项目环评审批有其特殊性，不像有的领域的行政审批更多的关注点放在为建设单位服务上，环评审批更多是要对民众负责、对整体的环境质量负责。天津市自2015年实施行政审批试点改革后，环评以及竣工验收审批职权划转到新成立的行政审批局，原有的建设单位环评、“三同时”、竣工验收监管的职责依旧在环保局，新制度运行过程中，暴露出了审批部门一味提高审批速度服务建设单位，对新的环保法律法规掌握不及时、现场踏勘核实不全面程序倒置、审批要件不齐、公示程序倒置等现象屡有发生，增加了环境风险，增加了环保监管的难度等问题。

在两个单位的层面，虽然宏观的法律法规指导文件职责划分，但是到具体细节实施中，依旧存在职责划分不清和工作出发点上的矛盾。审批部门需要对企业实行一条龙服务，增加办件量，增加网上申报比例，减少办理时间。而环保部门则要对整体环境质量负责，减少项目环境事故发生的可能性，杜绝环境的发生，监督企业落实环保措施，尽职免责。

在建设单位层面，很多建设单位对相关环保法律法规并不了解，或者了解也并不重视，但是，几乎所有的建设单位，对能不能通过审批都非常重视，所以在2015年之前环保部门可以通过环评审批权、竣工验收审批权等对建设单位进行约束、提出相关环保措施要求，在项目建设前、建设中、建成后运行中对建设项目进行监管和法律宣传，节省了大量的执法成本，尤其是在避免轻微环保违法行为中起着非常好的效果。过去已经形成并运转成熟的审批登记、监查监管、法制宣传一体的工作方式的打破，带来的直接影响和产生的蝴蝶效应，造成对建设项目的环保执法成本在增加，协调环保整体工作的工作成本也在增加。

4完善天津市建设项目环境影响评价的建议

4.1增强环评法律适应性，出台地方细则

考虑到中国经济社会快速发展、产业结构不断调整以及地区发展的不平衡的问题，国家相关法律法规应该尽可能考虑到适应性问题，并且缩短环评法律法规的修订时间，让环评法律升级速度跟得上环境影响评价的变化跟得上环境新问题的变化。同时，地方上，出台相应的适合当地社会发展状况的地方标准，甚至像天津这种大型城市，中心城区和蓟州区这类城区应该适用不同的地方标准。延展规划环境影响评价囊括建设项目环境影响评价的思路，比如对商业综合体内餐饮业的问题，建议跟整个商业综合体环评一起囊括，不该做环评的不做，减轻企业的负担，减少政府行政成本，通过经济杠杆，让独门独院、临近居民生活区的餐饮企业支出成本增加，让更多的餐饮业集中在商业综合体内，油烟得到统一净化，含油污水统一经过隔油池处理，这样一来还能产生提升中心城区市容的连带效应。

4.2弱化环评审批，加强对环评机构监管及处罚力度

环评审批在环境影响评价中的强势地位得不到改变的话，环评机构为了通^审批而编制环评报告的局面就得不到改善。建设项目环境影响评价是为了预防环境污染，采取有效的环保措施，政府部门应该把更多的行政成本用在监管上，同时对未按环评报告落实环保措施的建设单位加大执法和处罚力度，对编写与实际情况不符环评报告的、环评报告公众参与造假等违法违规环评机构加强处罚力度，环境保护主管部门也应该加强对环评机构的管理和监督，制定相应的环评报告编制价格标准。

4.3完善细化公众参与制度

政府为公众提供了解和学习环境影响评价相关知识的平台，如行政许可大厅图书馆查阅、微信微博查阅，通过下沉到街道和居委会的方式普及环境影响评价知识，知识普及要考虑到受众人群的年龄构成，渠道多样化。完善公众参与制度，一方面是提前开展公众参与，让公众有足够长的时间了解和思考，另外一方面是表达公众参与态度需要便捷和多样化，特别是对项目持不支持态度的意见和公众意见没有被采纳的情况，应该有更为详细和严格地说明解释。

4.4环评审批与监管联动

在环评审批与环评监管分处在两个单位的背景下，应该加强部门间的联动，出台更具可操作性的细则。审批部门应该考虑到通过环评后建设单位落实环保措施的实际，也应该考虑到环保部门进行监管的实际。审批部门在适当的时间节点让环保部门可以介入到环保审批中，利用好审批权的约束力，实现高效环保监管，在节省执法成本的同时，也节省建设单位的时间和支出。

参考文献：

[1]周杰.环境影响评价制度中的利益衡量研究[D].武汉：武汉大学，2012.

[2]肖明新.从建设项目环境影响评价审批看我国的中央与地方职权划分[D].广州：中山大学，2015.

[3]胡恒波.浅谈环境影响评价审批是否是餐饮服务许可的前置条件[J].法制与经济，2013（8）.

[4]张容华.环境影响评价中公众参与的探讨[D].昆明：昆明理工大学，2015.

[5]王小雪环境影响评价中行政机关之职责研究[D].重庆：西南政法大学，2015.

[6]王辉民.环境影响评价中引入生态补偿机制研究[D].武汉：中国地质大学，2008.

[7]侯可斌，骆霄，李楠，等.环评公众参与信息公开方式调查研究[J].环境影响评价，2015，37（5）.

[8]王裴裴.建设项目环境影响评价审批制度研究[D].北京：中国政法大学，2009.

[9]周珂，史一舒.论环境影响评价机构的独立性[J].法治研究，2015（6）.