选举法“四分之一条款”已到废除时

十七大报告提出，“建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”。《中国改革》发表文章提出――

平等的选举权和被选举权是我国宪法和联合国《公民权利与政治权利国际公约》（以下简称《公约》）都予以明文保障的公民基本权利。但我国人大选举法却规定，在分配全国和地方各级人大代表名额时，按照农村每一代表所代表的人口数4倍于城市每一代表所代表的人口数分配（以下简称“四分之一条款”），这直接导致了农村人口不能和城市人口享有平等的选举权。废除人大选举法中的“四分之一条款”，不仅是为正式加入《公约》创造条件，也是落实我国宪法自身规定的必然要求。

四分之一条款造成农村人口不能在人大中得到充分代表

按照国家统计局2000年第五次人口普查的数据，我国大陆有8亿农村人口，占总人口的64%，城镇人口4.5亿，占总人口的36%。但被四分之一条款一乘，8亿农民的被代表权只相当于2亿城镇人口的被代表权。本来农村人口是城镇人口的近2倍，但在选举权上，却连城镇人口的1/2也不到。农村人口本来占人口的多数，但在代表权数上却成为少数。

农民选举权的不平等，代表权上的少数地位，造成了农民代表在人大中的边缘化。只有在不实行四分之一条款的乡一级选举中，农民身份的代表才占多数，而在县、市、省、全国四级人大中，农民代表在各级人大中的比例都是少数。而且人大的层次越高，农民在代表中的比例越小。全国有8亿农民，但全国人大中农民代表的比例却只有8%。

四分之一条款缩减了人大和政府的授权基础

四分之一条款不但对8亿农民不利，也对各级人大和政府的权威不利。地方人大的权力来自各地方人民的授权，全国人大的权力来自全国人民的授权，四分之一条款“克扣”了13亿人民权力的一半。

人大的授权基础越民主，人大的权力便越巨大、越稳定、越集中，政府从人大得到的授权也越巨大、越稳定、越集中。废除四分之一条款，意味着各级人民政府的权力基础的扩大，也意味着各级人民政府权威的加强。

四分之一条款对农民较多的省份和地方不利

由于各级人大按照四分之一条款分配代表名额，造成四分之一条款对农民较多的省份和地方不利。

十届全国人大在分配各省、市、自治区代表名额时，规定城市每24万人选代表1人，农村每96万人选代表1人。从统计可以看出，河南、四川等这些农村人口比例较大的省份，每一代表所代表的人口数（超过50万），都是北京、上海、天津平均每一代表所代表的人口数的两倍甚至更高。

全国人大如此，地方人大也如此。倘若废除四分之一条款，各省、市、县人大中，农民较多的地市将得到比现在更多的代表，各地市人大中，农民较多的县将得到较多的代表，在人大这一权力机构中获得起码的、形式上的平等。

对于废除四分之一条款后、宁夏、新疆等代表人数下降较多的民族自治区，应该予以特别规定，保证其代表名额不致因为废除四分之一条款而减少。只要保证了这一点，由于少数民族中大部分人口也是生活在农区、牧区，所以废除四分之一条款也意味着少数民族全体人民权力的扩大，意味着民族自治地方政府权威的加强。

废除四分之一条款可以鼓励流入地更好地吸纳农民工

据国家统计局2005年全国1%人口抽样调查，2005年全国流动人口已达到14735万人，占全国总人口的11.2%；其中跨省流动人口4779万人，占总流动人口的32.4%。在这些流动人口中，大多数是外出打工的农民。从实际情况看，人口流入地吸纳外来人口参加当地选举的动力不足。原因之一是，现行的人大代表名额是按照所在行政区域城乡户籍人口的数量进行分配的，一些流入人口较多的地区，担心外来人口参选会挤占按本地户籍人口计算的代表名额。

但要大力鼓励人口流入地区接纳农民工，就必须改变目前以户籍人口数为基数分配人大代表名额的过时做法，而改为以常住人口数为基数分配代表名额。2000年第五次全国人口普查，已将常住人口的时间标准缩短为半年，空间标准缩小到乡镇街道。如果我们按照这个常住人口的标准来分配全国人大代表名额，可以预计，珠三角、长三角这些省市的代表名额将会增加，而这将鼓励这些省市更加开放地吸纳外来民工。同样的道理也适用于各级人大。