对强化海关贸易管制政策的探讨

贸易管制是指一国政府从国家的宏观经济利益和国内外政策需要出发,在遵循国际贸易有关规则的基础上,为对本国的对外贸易活动实现有效的管理而颁布实行的各种贸易政策、制度或措施以及所设立的相应机构及其活动的总称。贸易交往的前提条件是自由和平等,自由指贸易主体交易与否的自由及对物支配的自由。平等是指贸易主体买卖收益的平等及在交换过程中地位的平等,自由和平等是贸易之所以成为贸易的重要基础。而“国家是维护一个阶级对另一个阶级的统治的工具” ①,国家重要的特征是以暴力为基础的强制性和对社会资源的支配性。当没有更大的力量超越国家力量的时候,国家便成为最有力量的政治统治和管理组织,贸易必然无法脱离国家的控制而任意进行,贸易管制政策具有国家的强制性,贸易管制对象的广泛性和贸易往来的相互性决定了贸易管制政策具有一定国家性,贸易管制政策实质是国家对贸易的一种控制。过分顺从贸易的自由降低国家的控制力,就可能危害国家的安全;反之,过分的强调国家的强制而遏制贸易的自由,又可能损害公私界限。当贸易有序发展时能够促进国家控制力的加强,当国家强大时又有利于对外贸易的发展扩大,二者相互作用、相互影响,因此贸易管制就需要在贸易的自由与国家的强制之间找到理想的平衡点。

一、入世后贸易新趋势及管制政策特点

(一)国际间贸易摩擦从显性转向隐性,但仍存在利用边缘规则

由于贸易管制政策对一国政治、经济、文化等领域都会产生深远的影响,因此当各国政治、经济、文化本已存在较大差异又难以与外界融合时,在没有统一规则的前提下,各国必然从本国的角度围绕本国利益考虑贸易管制政策的制定和执行,在对外贸易领域,贸易管制的国家性更为突出。虽然政策的制定在本国政治经济可以承受的范围内会有意识的倾向于加强贸易往来和促进贸易发展,但由于规则的缺乏,当国家间利益出现纷争时,贸易管制政策的冲突必然明显和强烈。因此为维护本国利益,各国贸易间的摩擦不断增加,特别是在关税

及配额等方面的政策措施更为直接和显性,当争端各方难以达成共同认可的解决争端的方式时,贸易管制政策必然具有一定的随意性和单方面性。

而WTO框架为各成员树立了共同的规则导向,各成员国之间的贸易摩擦可以通过一定的途径得以解决。国际贸易摩擦总体情况更趋隐性,且随着物流业和国际分工的不断细化,一项商品上可能已经融合了不同国家人民的生产劳动成果,涉及相关因素更加复杂化,在采取禁止或限制措施时往往很难将某一商品完整独立的以国别界定并采取具体的措施,而利用边缘规则如采取反倾销等措施更为经常化。欧盟对中国纺织品采取的调查措施与欧盟统一宪法投票获取民心的举措等有着密切的联系。经过谈判,中国与欧盟就10类纺织品贸易问题达成共识,中国采取了纺织品临时出口许可管理措施。

(二)贸易摩擦主要以关税壁垒转向技术壁垒为重点,以刚性的许可证件设定限制向以柔性的许可证件设定限制条件转变

入世前主要集中在高关税、进出口许可及关税配额等措施,管制措施较为明显且国与国相互间政策对立性较强,甚至夹杂提高关税等报复性措施。例如我国2000年实行出口许可证管理的商品为54类68种343个商品编码,到2005年已经减少到47种316个商品编码。2005年我国仅对监控化学品、易制毒化学品、消耗臭氧层物质3种83个8位商品编码(2004年

①《列宁全集》第37卷,第66页

为5种123个8位商品编码)实施进口许可证管理,进一步取消汽车及其关键件的进口配额许可证管理和光盘生产设备的进口许可证管理,将进口汽车列入自动许可管理范围,监管条件明显降低。另外国家间如检验等技术标准管理范围增加,贸易管制政策在一定程度上更加趋于技术性和规则利用性。

(三)区域经济规模扩大,区域合作不断加强且优势不断显现

随着国内和国际地区间合作规模和范围的不断扩大,区域合作已显示出巨大的优势,一方面国际区域间优惠措施符合WTO的既定规则,另一方面,地区间合作有助于发展相互之间的友好关系,同时形成合力共同应对出现的问题,化解矛盾、互利互惠。可见,区域经济的发展是一个必然的趋势,而且融入其中将获得更大的发展机遇。

(四)全面推进依法行政、构建和谐社会、绿色GDP等对贸易管制工作提出新要求

政府职能的转变更加突出服务精神,以企业为导向努力建设互动机制,促进国民经济的稳步快速发展。推进依法行政及政务公开进一步要求贸易管制政策透明、公开,同时也是履行入世承诺的重要方面(中国应设立或指定一官方刊物,用于公布所有有关或影响货物贸易、服务贸易、TRIPS或外汇管制的法律、法规及其他措施,并且在其法律、法规或其他措施在该刊物上公布之后,应在此类措施实施之前提供一段可向有关主管机关提出意见的合理时间,但涉及国家安全的法律、法规及其他措施、确定外汇汇率或货币政策的特定措施以及一旦公布则会妨碍法律实施的其他措施除外。中国应定期出版该刊物,并使个人和企业可容易获得该刊物各期①),贸易管制政策既要满足具体的实体要件,又要符合相关的程序要求,否则政策的执行必然面临被动。

(五)国内部分产业的市场竞争力不强,为贸易管制政策的执行提出新的挑战

我国促进国内产业结构升级,化解国际贸易摩擦以及应对加入WTO后过渡期的各项任务仍然十分艰巨。强势产业如纺织品频繁受到限制,而科技资本密集型产业处于劣势,在一定程度上还主要依靠劳动密集型产业。

二、海关执行贸易管制政策中存在的问题

(一)立法混乱直接影响法律执行

法律规范之间存在冲突,直接导致法律适用的困难。如2005年1月1日起施行的《货物自动进口许可管理办法》(商

务部 海关总署令2004年第26号,以下称26号令)第12条2项规定“外商投资企业作为投资进口或者投资额内生产自用的”方式进口自动许可货物的,可以免领《自动进口许可证》。但现行有效2002年2月8日起施行的《外商投资企业自动进口许可管理实施细则》(对外贸易经济合作部海关总署令[2002]第4号,以下简称4号令)第7条规定“外商投资企业作为投资和自用进口属于自动进口许可管理货物,海关凭加盖外经贸外资管理部门‘外商投资企业进口审核专用章’的设备、物料清单验放”。该规定要求领取设备、物料清单实际是一种变相的领证行为,与26号令的规定存在一定程度的冲突,且

两者对外商投资企业免领《自动进口许可证》的要求规定的也不完全一致。26号令规定可以

免证的是外商投资企业作为投资进口或者投资额内生产自用的货物,而4号令规定免证的是外商投资企业作为投资和自用进口属于自动进口许可管理的货物,且在第6条1项对外商投资企业投资和自用进口货物具体范围予以明确,即指“外国投资者作为投资进口的或外商投资企业用投资总额内的资金或其他自有资金(具体是指企业储备基金、发展基金、折旧和税后利润)进口本企业生产经营所需的机器设备、零配件和其他物料”,比26号令规定免证的范围要大(26号令不包括企业储备基金、发展基金、折旧和税后利润等其他自有资金)。两个规定同为部门规章层级,内容明显存在冲突,是依照新法优于旧法原则,还是依照特别法优于一般法原则,一时间难以界定。

①《中华人民共和国加入议定书》(世界贸易组织 多哈 2001年11月10日)第2条(贸易制度的实施)第(C)项(透明度)第2点。

(二)相关政策主管部门自身准备不足且与海关配合的力度不够

部分贸易管制政策出台较为紧迫,由于缺乏预留的执行时间和配套设置不完备,加重了企业负担。例如在2005年2月下旬公告的《纺织品出口自动许可目录》(商务部 总署公告2005年第7号)于3月1日实施,由于留给企业准备的时间较短,造成企业本应3月初出港的纺织品,因无法及时办理纺织品出口自动许可证要延后办理出口报关手续,致使企业出口纺织品受到限制。

在相互配合问题上,一方面国务院各部门间缺乏信息的沟通,或者即使有了信息沟通在出现问题的时候也不能快速解决,例如《纺织品出口自动许可目录》(商务部总署公告2005年第7号,以下简称目录)规定“对目录所列商品自2005年3月1日起向美国、欧盟(25个成员国)、香港特别行政区的出口实施纺织品出口自动许可”,对纺织品经香港中转是否需领证并没有明确的规定。

(三)在立法环节对法律条文的沟通商讨不够带来执行中的困难

如《商务部 海关总署公告2005年第38号》规定,自2005年6月20日起,对从香港运往内地实施外发加工的列入《纺织品出口自动许可目录》的纺织品,出口返回香港时,对已获得《内地加工纺织品OPA证明》的,不需向商务部门申领纺织品出口自动许可证,海关凭香港工业贸易署签发的《内地加工纺织品OPA证明》办理验放手续。7月1日国家取消纺织品出口自动许可管理,而改由7月20日起实施纺织品出口临时许可管理,在《纺织品出口临时管理办法(暂行)》(商务部令2005年第13号)第30条规定“通过外发加工方式(OPA)在内地加工且原产地非中国内地的纺织品不适用本办法”,但未明确如何认定外发加工和海关验核的凭证,立法的偏差造成验放证件的执行困难。

海关作为贸易管制政策的执行部门,有时部分的参与立法,但很大程度上立法的决定权仍在其他部委,海关更大程度上是执行,所以当主要立法部门对具体的法律条文和实践中出现的问题不能解决时,海关执法就面临被动局面,一面要面对并不明确的法律条文,一面要向管理相对人作出合理的解释,同时还要保持全国执法的统一性。

三、海关强化贸易管制政策措施的对策

“对外贸易在西方国家的发展史上曾经起过并且继续起着巨大作用。因为它是增强国家综合国力的重要手段,尤其在当代,对外贸易已经成为一国实现其政治、经济、军事、外交等各方面的综合效益的重要工具” ① 。海关作为国家进出境监督管理机关,在贸易管制政策的执行中起着举足轻重的作用。随着国际新局势的发展变化,局部地区不稳定因素仍然存在,恐怖主义事件时有发生,特别是在进出口环节影响国家和人民生命财产安全的风险还在一定范围内存在,海关在国家安全、经济安全等领域作用日渐突出。随着关税壁垒的取消,海关在贸易管制执行中的作用更加重要和敏感,面临的问题更加突出。随着国际间贸易管制政策的逐步转变,海关在进出境监管管理职能不但没有减弱,反而是在不断的加强,面临的困难可能更多、面临的环境可能更为复杂,涉及国防、外交、财政、金融等各个领域,海关的有效执法是促进贸易正常往来的重要保证,海关在进出口环节起着不可替代的作用。

(一)完善立法,统一规定

加大规范性文件的清理力度,对法律效力较低,与上位法相冲突或相互之间存在矛盾的规范性文件予以废止,本着公开、透明的原则彻底完善制度建设,为相关贸易管制政策提供

一个明确的法律依据和顺畅的法律环境。促进贸易的发展就要维护自由平等的贸易基础,创造公平、公正、公开的交易环境,这是经济发展的内在需求,也是履行入世承诺的具体体现。“中国应以统一、公正和合理的方式适用和实施中央政府有关或影响货物贸易、服务贸易、与贸易有关的知识产权(“TRIPS”)或外汇管制的所有法律、法规及其他措施以及地

① 沈四宝 ,《对外贸易法律制度若干问题--全国人大常委会法制讲座第六讲讲稿》。

方各级政府或适用的地方性法规、规章及其他措施” ① 。

对外贸易往来有着一定的规则,为了促进贸易的发展,国家就要维护稳定、促进发展,不断提高国家的综合实力,为贸易的发展提供强大的后盾,在贸易往来中争取制定规则和控制规则的权力。贸易管制政策要充分的利用现有的规则,同时要防止大国政治的影响及相关应对策略。立法上必须树立贸易管制的前瞻意识,在具体政策的制定上要为贸易主体提供一定的政治参与渠道,及时掌握政策带来的影响,正确评估后果。“中国应建立一种机制,使个人和企业可据以提请国家主管机关注意贸易制度未统一适用的情况” ② 。

(二)着眼大局,促进部门之间配合

《全面依法行政实施纲要》的实施要求部门间加强联系配合,促进信息共享。解决进出口环节存在的问题,促进国内产业结构升级,共同创造良好的经济贸易环境,维护人民生命财产安全等都需要各部门间加强联系和配合。因此各部门在贸易管制政策的制定和执行中必须着眼大局,从整体利益出发,反对部门主义和集团利益,加强相互间沟通和配合。海关要充分发挥监督管理职能,加大科技和人才的培养力度,提高海关的专业化水平,完善自身处理口岸突发事件的能力,对可能出现的问题进行合理的评估,制定相应的预案,保证相关职责的正常履行,促使各部门愿意主动与海关加强联系和配合,以实现其相关的管理职能。同时要正确认清本国的优势和不足,正如汉密尔顿所说“如果我们继续联合在一起,我们就能抵制一种在各方面对我们的繁荣非常不利的政策。我们可以利用全国各州同时实行的限制性条例,迫使各国为取得我国市场的特权而互相竞争”。

(三)树立风险管理理念,监控贸易管制政策的执行

为了维护国家的发展和稳定,贸易往来必须要以维护国家利益为前提,以不损害国家利益为底线,努力适应和利用国际通行的规则。不能以牺牲国内不可再生资源为 代价获取出口创汇,必须重点保护国内的环境和资源。扩大环境保护、易制毒化学品、濒危物种等领域的国际合作空间。在新的贸易规则体制下并不是风平浪静,同样需要加强贸易管制政策的研究,否则,在惯用的政策无法发挥作用时,又不能有效的利用规则,必然是陷于两难境地。贸易管制领域敏感性高、实效性强、影响面广,如果单纯停留在就事论事和被动的执法,很容易造成政策执行的歪曲,必须在政策的执行上树立前瞻意识和风险管理理念,增强政治的敏感性和采取措施的快速性。在具体应用上充分利用风险管理平台,加强进出口贸易管制政策执行情况,对重点商品及企业的进行分析。综合利用现有的风险分析系统及通关系统的数据,对涉及贸易管制政策执行的进出口数据进行分析,对重点商品和重点企业进行布控,防止违反国家贸易管制政策行为的发生,特别是针对出口等不易后期稽查等情事在出口环节重点查验。

(四)扩大许可证件的联网核销范围,不断提供准确的数据交换

数据的联网有利于保证贸易管制政策的顺利执行,也能够保证相关许可证件的真实性,更是进一步适应电子政府及政府间信息共享的迫切需要。数据联网有助于提高行政效率,降低行政成本。目前,已实现联网的进出口许可证管理系统对严密海关监管,降低廉政风险等起到了积极的作用。通过联网核销可以将电子信息反馈检验检疫、环保部门及外经贸主管部门,实现管得住,通得快。加强联网数据能够系统的掌握贸易管制政策执行的动态,为贸易管制政策的制定和相关决策提供支持。强化海关执法地位,要不断保持海关在进出口环节的数据权威,监管地位权威,不断拓展海关职能在国家政策决策领域的范围,为决策提供权威

信息。同时要与国际通行的惯例接轨,一方面有利于促进贸易的顺利发展,避免行政资本和

①《中华人民共和国加入议定书》,(世界贸易组织 多哈 2001年11月10日)第2条,(贸易制度的实施)第(A)项(统一实施)第2点。

②《中华人民共和国加入议定书》,(世界贸易组织 多哈 2001年11月10日)第2条,(贸易制度的实施)第(A)项(统一实施)第4点。

企业成本过多的浪费在宣传和解释渠道,另一方面国际惯例的实施有利于减轻法律规定执行的社会压力。

参考文献:

1. 黄仁宇,《资本主义与二十一世纪》。

2. 王浦劬主编,《政治学原理》,1版 北京,大学出版社,1995年2月。

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6.《联邦党人文集》北极星书库,〔美〕汉密尔顿 杰伊 麦迪逊 着 , 程逢如 在汉 舒逊 译。