央行调控之困

从宏观看，监管分离对银行业的管理权分化，使央行在整个金融管理体系的地位“明升暗降”。这次监管职能的分设，在一定程度上，可以让央行能集中精力履行好货币政策职能，在金融宏观调控和维护金融稳定上处于更高的地位。但实际上，央行应有的主导地位却没有提高，反而下降了。

监管分离的挑战

最近修订的“人行法”对央行履行职能并没有赋予相应明确的协调权力，央行在整个宏观金融管理体系的地位未得到真正明确。纵而观之，央行在有关金融监管协调机制及信息共享机制中的主导地位未得到明确，对央行监测金融市场的配套措施和手段的规定不够完备和有效。央行履行职能所赖以支持决策的信息基础“虚化”了，处于信息短缺、左右为难的尴尬境地。从而又进一步影响着央行宏观金融调控决策的独立性和权威性。

从细处看，“建议监督检查权”和“全面监督检查权”的设置欠合理有效，使央行窗口指导的权威性缺乏现实的信息基础。尽管新“人行法”为克服监管职能分拆后所出现的信息“真空”等问题，而从法律上设置了“建议监督检查权”和“全面监督检查权”。但是，前者对银监会因涉及部门本位，可能会出现推诿、拖延等现象，并没有规定相应的救济性金融监管措施和手段；后者则由于行使条件过高，时滞过长，有效性会大打折扣。因而，这两项检查权不免给人形同虚设之感。

同时，新法对建立监督管理信息共享机制的规定也仅是粗线条的，即使避开信息过滤失真不说，这一规定也未必能给整个日常监管和宏观经济调控带来信息上的支持。因为从我国政府部门运作的经验看，部门更习惯向各自上级报告，对于跨部门的协调和沟通则缺乏积极主动。从刚颁行的“银监法” 的诸多规定如第28条关于突发事件的发现报告制度，则保留了这一传统习惯的痕迹。

需要监管当局的有效配合

去年底以来，银监会开展了对局部过热行业贷款情况检查等多项监管，为配合宏观调控收效立下了汗马功劳。尤其银监会于4月27日和28日共向商业银行作出两次电话通知“暂停贷款”，29日做出了三条声明要点。对此“窗口指导”，很多股份制商业银行在理解其精神时，较对央行的反应表现得更为神速有效。银监会开此“窗口”于及时抑制经济过热颇具益处，合乎国情特色。但这方式有可能带来某些负面影响。

尽管“银监法”赋予了银行业监管部门负责监管金融机构的稳健经营，监管目标是金融机构的营运风险，而不是要求其关注金融机构的系统性风险，综观“银监法”等金融法规，却均未赋予银行业监管部门有关宏观调控方面的窗口指导职能。而此次银监会的三条声明要点借以加强信贷风险管理之目的，对当前商业银行的贷款管理所做的窗口指导，超出了其法定范围。其第一条声明，带有强烈的行政命令，要求商业银行暂停贷款，有执法行政化倾向，趋为行政命令的“复归”；第二条声明，与央行的“货币信贷政策指引”相类同，不属于“银监法”所赋予的职责范围，其监管业务指引范畴，却属于央行信贷政策范畴，不免有“越俎代庖”之嫌。若面对两家不同的信贷政策指引，必然使商业银行莫衷一是。往往商业银行可能迫于监管部门的压力，则会遵照监管部门的信贷政策指引，从而干扰央行宏观调控规划和秩序。实际上，银监会和国务院下属的其它行业监督管理部门，如证监会、保监会和电监会等，都有各自的法定功能，在各自的法定领域履行职责，维护各自行业符合市场规律的发展与稳定。若它们效仿银监会的类似做法，变成计划调控，将与市场经济发展方向相左。当然它们配合中央宏观调控，对各自行业领域进行适当的行政管理，以弥补市场机制失灵是必要的，也是无可非厚的。

监管职能从央行分拆，主要是考虑在金融日益开放的条件下，货币政策与金融监管的专业性不断增强，两者间功能差异不断扩大，进而产生两者功能分离的需要。从功能划分来看，货币当局主要应负责监测并实现宏观经济发展目标，通过货币政策操作来控制，保持经济的可持续发展。而银行业监管当局则主要负责金融机构的稳健经营，其监管目标不在于金融机构的盈利性，而在于其风险性。监管职能分离，是要确保监管具有审慎性、有效性和独立性。若监管部门将其功能渗透到货币政策的功能范围，就难以避免央行和监管当局因此在金融调控和监管方向上出现失误，而导致货币政策和监管标准的声誉和可靠性受到损害，以及公众对货币当局和监管当局丧失信心，使货币政策的作用减弱，并产生金融震荡。此次银监会可谓开了窗口指导的先例，配合宏观调控紧缩银根。说不定，将来为配合央行放松银根，则倾向要求放松监管标准，丧失独立性和审慎性，加大依法监管的行政化倾向，变为“计划调控”的工具。这实际上是当前宏观调控手段趋于行政化在金融宏观管理部门上的体现。这样既会破坏市场纪律的内在机制，也难以真正有效完成宏观调控和金融监管的目标。

央行分支机构的独立性

尽管央行分支机构与其驻地地方政府几乎不存在任何隶属领导关系，而其独立性则受到严重“扭曲”，甚至无独立性可言。

纵向看，现行央行分支行管理体制的超前性，降低了其区域宏观金融管理的独立性。现行央行跨省区分支行组织体制，主要是出于减少地方对央行分支机构在执行货币政策与银行监管方面的干预，而于1998年底改革创设。当时撤销各省级分行成立9个跨省区分行，并在不设分行的省会城市，设立了省会监管办和省会中支。但从五年多的实践看，事与愿违，跨省区分支行体制运行效果不尽理想。一方面，跨省区分行沿承原先省级分行传统，忙于驻地金融事务，未能体现其应有的超然地位和独立性。且由于管辖幅度过长和时空限制，而无法有效顾及非分行驻地省份的金融事务。另一方面，省会中支仅在金融服务方面担负全省管理协调功能，货币信贷的职责局限于省会城市地区。省会中支不能充分利用自身优势，对省级商业银行执行信贷政策的监督往往难于奏效，加之授权不足和信息短缺，更显得力不从心。这样，跨省区分行与省会中支往往不能对区域经济形势独立地作出判断，而是有所顾及，甚至一味迎合地方政府。因为总行对分支机构的各种行政业绩考核，缺乏体现央行独立性的内容，如执行中央宏观经济政策是否符合独立性要求，对本区域及行业的经济景气判断和预警是否科学与独立等。这与央行考核机制亟须完善有关，也与其激励的模糊和无为，甚至机制缺位有较大关系。对于各种政治荣誉，央行是无法配予的，但往往却成为央行考核分支机构的（目标）绩效评估潜行“标准”。实际上，跨省区分支行体制，并没有解决这些原先省级分行所存在的问题，而又横添一个不必要的管理层或关系。这样，将影响央行对全局和局部（地区、行业）经济景气的预警，增加决策信息时滞，降低决策的前瞻性，从而将影响货币政策的公信力。

横向看，监管的分离给央行分支行失去了主导地位，却给地方带来对金融控制空间。如前所述，由于监管体制的改革，导致监管权分化，主体呈多元化，出现“群龙无首”局面。各地政府纷纷成立金融管理职能部门，加大地方直接管理金融的主动权。而新“人行法”并未对央行在宏观金融管理体系中赋予相应的协调权，加大了央行分支机构疏通货币政策传导机制和维护区域金融稳定的难度。因而，不少央行分支机构基于地方政府权威地位，只好诉请由地方政府出面将在区域金融管理的主导地位“授权”给自己，也正合地方直管金融意图。如此，分支机构既是央行的派出机构，又是地方管理金融的“代言人”角色。在宏观经济金融政策的执行上，分支机构在这两种角色间与总行博弈，往往是“地方看中央，分支行跟地方，一阵风”，以致对宏观形势的判断，地方与中央的差异较大，央行分支行与其总行的差异也较大。因为地方政府掌握着各种垄断性资源，诸如各种政治荣誉的推举和授予等；加之央行内部考核体系的不足，分支机构则对这种垄断性资源就更加诉求为惯，这就增加了分支机构的道德风险或逆向选择。这同时也是地方政府在现有各种政治经济资源的分配格局下，采用激励方法将自己政策意图“渗透”到央行分支机等金融管理部门以及在地方的整个金融体系。这样，无疑将加大整个宏观经济运行的波动性和风险性，增加宏观调控和维护金融稳定的运行成本，影响货币政策的有效贯彻。

要加强央行的独立性

要使行政手段逐渐退出宏观调控，其一个必要条件是加强央行的独立性。为此，一是要改革和完善央行内部考核机制，增加分支机构执行宏观经济政策是否体现央行独立性的内容，增加和完善对区域经济和行业分析研究，提高区域性窗口指导的科学性。二是研究和出台与现行体制框架相适应的央行内部激励机制，防止分支机构出现道德风险和逆向选择。三是鉴于跨省区分行“货币信贷管理”等所有业务管理职能已属地化，为使人权与事权相统一，有必要将人事权划归给各省会中支管理，以在央行内部考核机制上体现央行独立性要求。四是要适当下放货币信贷政策的制定权和扩大实施幅度空间，省会中支加强对区域性货币信贷政策实施方式和手段的研究，使政策具有区域化和个性化，从而提高整个政策的运行效率。

另外，要尽快建立起与中央银行职能地位相互配的协调机制。一是建立在国务院领导下的以央行为主导的国家金融监督管理协调机制，积极探索和协调行政管理的适当性、市场纪律监管的法定性与宏观调控的市场性三者之间的关系，以尽可能转变银行监管者与货币政策的制定和执行者的工作思路与习惯要求。这样既能提高央行的权威性和独立性，又有助于宏观调控政策与金融监管政策的有机配合，保证宏观政策的落实和监管目标的实现。二是要建立以央行为主体的全国性和区域性金融信息中心，集中管理金融信息，以克服监管主体多元化带来的信息分散和缺位的影响，为央行等金融管理部门宏观决策服务。三是建立和完善央行监测金融市场的配套措施和手段；优化法定监督检查权，增设救济性的监督检查权，减少道德风险，为提高宏观政策的权威性提供现实的信息基础。