加快发展杭州养老服务业

养老问题。社会关注、群众关心，涉及千家万户。近年来，杭州市委、市政府十分重视养老服务业发展，出台了一系列政策措施，初步建立了以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的养老服务体系，有力地推进了养老服务业发展，许多工作走在了全国全省前列。但必须清醒地看到，截至2010年末，全市60岁及以上老年人口达116.88万人，占总人口的17.1％，其中80岁以上高龄人口17.8万人。占老年人口的15.19％。高于全国、全省平均水平，老龄化、高龄化趋势已十分明显。

当前需要重视的几个问题

机构养老发展滞后。截至2010年末，全市每百名老年人口拥有养老机构床位数2.23张，低于全省平均2.4张的水平：民办养老机构床位数6551张，占总床位数的25.16％，明显低于宁波的50％和温州的67％。按照《浙江省人民政府关于加快养老服务体系建设的意见》(浙政发[2008]72号)要求，到2012年，享受机构养老服务人数要达到老年人口总数的3％以上。民办养老机构床位数要达到50％。据此测算，杭州从现在起到2012年不到两年的时间内，需净增机构床位数1.2万张，任务十分艰巨。

养老机构功能定位与需求脱节。目前，全市养老机构不仅床位总量少，而且服务功能结构不尽合理。能够提供全护理、半护理的床位只占床位总量的10％左右，绝大部分养老机构提供的服务偏重于日常护理、家庭服务。缺乏医疗保健、精神慰藉的养老机构。尤其是缺乏专门针对自理能力较差的高龄老年人、残障人员的医疗护理型养老机构。目前，只有少数养老机构能够提供专业化的康复医疗服务。各类养老机构的功能定位缺乏统筹规划、合理布局，大多数停留于单纯供养型，集收养、治疗、康复、教育、娱乐于一体的养老机构发展慢、数量少，不同老年人群养老需求无法得到满足，由此造成了一方面床位虽不多但还有部分床位闲置，另一方面需要进养老机构全护理或半护理的老人却“一床难求”。

居家养老服务亟需推进。中国老年人的根本需求不是向往宾馆的星级服务，而是享受儿孙绕膝，有老伙伴、老邻居聊天娱乐，依托社区服务的居家养老方式。多数老年人入住养老院是迫于健康问题。近年来杭州居家养老服务工作虽然有了较大进展，但总体来看，居家养老服务工作面还不够广，如享受政府买单服务的老年人数只占老年人总数的1％。目前，居住小区多数缺少为老年人提供服务的配套设施。如老年人日托中心、老年人就餐点等，依托社区服务网络为中心的老年人照料服务体系亟待完善。

养老服务人员严重不足。全市现有养老护理人员与老年人的需求还存在较大差距。养老机构管理人员普遍存在整体年龄偏大、业务素质偏低、管理水平不高、不易接受最新的护理理念等问题。尤其是乡镇敬老院，缺乏专业管理人员，院长大都是快退休的原当地乡村干部，文化程度偏低、年龄偏大，护理人员以临时招聘为主。大都没有受过专业培训。受过专门培训的护理、助老人员也因待遇不高、劳动强度大、社会有偏见等原因，从业稳定性不高，有的养老机构甚至出现护理人员经过培训后拿证一个走一个的现象。为老年人服务的志愿者随意性也较大，大都缺乏养老工作所需的专业知识和技能，一般只能帮助做些卫生或是与健康老人聊天、娱乐，日常生活难以自理、需要帮助照料的老年人。仍然需要大量的专业护理人员服务。

政策扶持力度有待加强。近年来。杭州虽已出台了一系列加强养老服务业发展的政策文件，但在国家养老服务业大政策的影响下，一些关键领域和重点环节还难以突破。如养老服务机构发展的资金问题、养老服务设施建设土地供应方式问题、非营利性养老机构收入分配问题、营利性养老机构享受税费优惠和财政补贴问题、老年人入住公办养老机构的准入门槛问题、养老服务人员待遇和社会保障问题等等，这些问题不解决，将严重阻碍养老服务业的发展。

加快杭州养老服务业

发展需要政策扶持

科学制定养老服务业发展规划。根据杭州经济社会发展状况，以适度普惠为目标，制定杭州老龄事业发展规划。并纳入杭州市国民经济和社会发展“十二五”规划。将养老服务业发展纳入城市整体规划，根据老年人口发展速度和养老服务需求状况，编制市、区(县市)两级社会福利机构近、中长期规划和养老服务设施布点规划。把养老服务设施列为与幼儿园、中小学等同等重要的内容，纳入住宅小区配套公建项目。与住宅建设项目同步设计、同步施工、同步交付使用；老的小区视不同情况，有条件的可考虑把配套的幼儿园、中小学或闲置的社区用房部分或整体改扩建成居家养老服务中心或其它养老服务设施，主要为本社区居民提供养老服务。

抓紧建立养老服务分类评估体系。综合考虑年龄、健康、经济条件等因素，制定详细的养老服务需求评估标准。建立养老服务分类评估体系，90岁以上老年人侧重考虑年龄因素。80岁以上老年人侧重考虑健康因素，70岁以上老年人侧重考虑经济条件。并根据个体老年人的养老需求评估情况。分类实施养老福利政策，逐步引导形成公办养老机构的准入机制。对不符合机构养老条件的，依托社区公共养老服务体系，采取居家养老；对符合机构养老条件的，可以统筹安排全市的养老机构资源，尽可能安排机构养老。提高社会福利资源的公平分配和有效使用。同时，对所有政府资助的养老项目开展服务质量评估。对符合政府资助条件的老年人，根据其自身条件和养老需求，建立分类分层财政补贴制度。提高资金的使用效益。

着力深化居家养老服务。居家养老是以家庭为基础，以社区为依托。以老年人日常照料、生活护理和精神慰藉为主要内容。以上门服务和社区日托为主要形式，并引入专业化服务的一种养老模式。这一模式在养老服务体系中处于基础和核心地位，非常适合在未富先老的情况下解决数量庞大的“空巢老人”的养老服务需求。通过建立健全居家养老服务体系，真正把社区建成“没有围墙的养老院”。一是建立居家养老分类分层政府补贴机制。政府以购买服务的方式，扩大居家养老服务享受人群的范围，提高居家老人福利保障水平。根据养老服务需求分类评估情况，建立老年人健康和需求档案。合理分类政府购买服务的对象和补助标准，以“服务券”、“服务时间”等形式，由老年人自主选择服务人员和服务项目。二是积极培育和发展居家养老服务组织。按照政府职能转变以及与企业、事业、社团分离的原则，对居家养老服务中能够与政府剥离的服务职能尽可能交给社会和企业去办。采取政府购买服务、给予资金补助、提供服务场所等优惠扶持政策，引导和鼓励社会中介组织、家政服务行业等为居家养老提

供多元化服务。对符合居家养老服务条件、为老年人提供优质服务的社会服务机构，通过服务对象和委托第三方对养老服务机构进行评估。根据评估情况，给予适当的奖励。三是加强城乡居家养老服务网点建设。加大对具备生活照料、医疗护理、文体活动、教育学习等功能的城乡社区“星光老年之家”的建设和运行的政府补助力度。大力发展社区托老所、老年食堂、居家养老服务站，提高社区为老服务功能。在发挥社区现有养老服务资源作用的同时，鼓励各类养老机构服务向社区延伸、辐射。如利用养老机构现有的场所和人员，开设老年人日间服务中心，接收附近社区的老年人。结合社区卫生服务站的新建、扩建和改建工作，探索建立康复、护理与养老相结合的养老机构，既满足社会对托老机构的需求，又实现医疗机构非卫生渠道的床位扩张和社区卫生服务功能的完善。四是建立健全居家养老指导体系。市、县(市区)、街道(乡镇)、社区(村)依托现有公办养老服务机构或构建相应的平台设立居家养老服务指导中心(站)，加强对本辖区居家养老服务工作的指导、协调、培训和服务。建立健全居家养老机构管理办法，制定全市居家养老服务标准，建立健全对享受政府扶持的居家养老服务机构的资格评估机制，建立健全对居家养老服务机构的考核机制。不断提高行业规范化、专业化水平。五是建立完善居家养老信息服务网络。依托社区服务信息平台，逐步建立完善居家养老服务热线、居家呼叫系统等便捷有效的求助和服务信息网络。

统筹建设养老服务机构体系。从老年人的特点来看。机构养老的服务重点是75岁以上的老人、病残人员和无依无靠的老人。目前。全市70岁以上老年人已达56，22万人，统筹建设养老服务机构体系尤为迫切。一是建立多层次的养老机构体系。即建立福利性、非营利性和营利性相结合的养老机构体系。福利性养老机构是指在事业单位登记管理机关办理登记手续的养老服务机构：非营利性养老机构是指在民办非企业单位登记管理机关办理登记手续的养老服务机构：营利性养老机构是指在工商行政管理部门和税务部门办理登记手续的养老服务机构。福利性养老机构的收养对象在充分保障农村“五保”、城镇“三无”老人、享受低保老人和有特殊贡献老人集中供养的基础上，重点向生活自理困难且家庭难以照料老人、独居(空巢)高龄老人倾斜，政府重点是办好福利性养老机构。非营利性养老机构的收养对象主要为不是福利性养老机构的服务对象，但又无力支付营利性养老机构服务的普通老年群体，特别是75岁以上老年人，政府通过财政补助入住老年人或养老机构的形式鼓励发展非营利性养老机构。营利性养老机构的收养对象由投资者根据市场需求自行决定。这是未来杭州民办养老机构的主要发展方向。二是明确养老机构的功能定位。由市级层面统筹规划。对现有各类养老机构进行科学分类、合理布局，解决机构养老城乡之间不平衡的问题。实现养老机构与老年人之间的有效配对。依照功能定位和医疗介入程度的不同，将养老机构划分为四类：第一类是一般照顾性养老机构，主要收养需要提供膳舍和个人帮助，但不需要医疗及生活护理服务的老人；第二类是护理照顾型养老机构，主要收养没有严重疾病，需要监护和护理但又不需要医院所提供的经常性医疗服务的老年人：第三类是老年康复医院和老年护理医院，主要收养除日常看护照料外还需进行康复治疗的患有老年慢性疾病的老年人和部分残疾人：第四类是临终关怀医院，专门收留年迈久病的老人。三是做大做强养老机构。鼓励品牌好、效益好、服务好的养老机构走“集团化”道路，通过采取联营或兼并、特许或连锁经营等方式，促进资源整合利用。鼓励跨地区、跨区域联建养老机构。

加快发展民办养老机构。养老服务业属新兴的公益行业，投资回报率低，现有民办养老机构绝大多数只是保本或微利经营。政府部门要为民办养老机构平等竞争营造良好的政策环境，为社会力量兴办各类养老机构创造良好的条件。一是资金引导方面。除积极争取和鼓励金融机构运用信贷手段支持养老机构建设外，可考虑设立养老服务建设基金，由各级财政、公办养老机构累结资金、福利公益金、社会捐助资金等按一定比例出资设立养老服务建设基金，交给符合条件的第三方托管，采取低息委托贷款等形式，专项用于对各类养老服务设施，特别是自建的民办养老机构建设资金不足时的扶持。同时，积极鼓励慈善团体、企业、个人向养老机构捐助或直接参与养老机构建设。二是土地利用方面。在年度新增建设用地计划中优先安排养老机构建设用地，对福利性、非营利性养老机构采取划拔方式供地，并签订《养老设施用地划拨协议》：对营利性养老机构采取公开出让或租赁方式供地。对农村集体经济组织使用本集体经济组织土地兴办养老院的，可依法办理农村集体建设用地使用手续。同时鼓励企业单位、个人利用闲置的房产兴办养老机构，经规划批准临时改变建筑使用功能从事于非营利性养老服务的，暂不征收年租金或土地收益差价。要加强养老机构建设用地监管，防止擅自挪作他用，防止变相房地产。三是收入分配方面。可参照《民办教育促进法》第五十一条规定“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。”允许非营利性养老服务机构投资者提取合理收益，但应承担亏损的相应责任。四是营利性养老机构发展方面。除国家明令禁止外，现有对非营利性养老机构的优惠扶持政策要逐步对营利性养老机构放开，特别是要减免营利性养老机构建设与运营项目的各项规费，为营利性养老机构提供良好的发展条件，营造公平竞争的环境。五是体制机制方面。积极探索实施“公办民营”和“民办公助”的路子，现有公办养老机构，除保留必要的福利性、示范性、指导性机构之外，条件成熟的逐步改制为公办民营机构。积极引导和支持社会力量以独资、合资、合作、联营、参股等方式兴办多形式、多层次、市场型的养老服务机构，发展连片辐射、连锁经营、统一管理的服务模式。允许社会资金开办工商登记的营利性养老机构，允许非营利性养老机构参照企业。通过一定程序转制为营利性养老机构。对采取多种所有制形式创办的养老机构。要明确其产权关系。防止发生产权纠纷。六是养老机构规范管理方面。明确养老机构的市场准入、行业标准等规范内容，建立健全养老机构的考评监督体系，加强动态监督管理，每年形成考评报告向社会公开，表彰奖励管理规范、老年人满意的养老机构。按照建设“数字杭州”的总体规划和要求，逐步建立健全市、县(市区)各类养老福利(服务)机构信息管理系统，搭建机构养老服务信息平台，并纳入

政府职能部门数据库管理。即时向社会提供养老服务需求和资源供应信息。

切实加强养老服务专业队伍建设。养老服务队伍事关养老服务业的质量和水平。一是加强养老服务人员教育培训、职业认证。鼓励大中专院校及职业技术学校、职高设置养老类专业，加快培养老年医学、管理学、护理学、营养学以及心理学等方面人才，形成一批有知识、懂技术、会管理的养老服务专业人才，充实到养老服务工作一线。同时，采取委托培养、政府资助形式，对各类社会养老服务机构的从业人员进行规范系统的职业道德教育和在岗技能培训，实行职业资格和技术等级认证制度，持证上岗，逐步实现养老服务从业人员的职业化和专业化。二是提高养老服务人员待遇。根据养老服务人员工作的特殊性，将养老服务岗位单列服务工种。研究制定公办养老机构护理人员(非事业编制人员)报酬核算办法和自然增长机制。在民办养老机构工作的本市“4050”人员，除按规定享受再就业优惠政策外，根据政府购买服务的原则，给予一定的财政补助或奖励。对在各类养老机构中工作一定年限的专业护理人员，给予一定的岗位补助。建立职业资格等级与工资待遇挂钩制度，对取得高、中、初级职业资格证书的护理员(助老员)，给予一定的岗位技术等级补助。三是积极发展志愿者队伍。大力提倡社会互助。建立义工服务时间储备制。积极探索“义工银行”等自主互助服务途径。同时，规范志愿者培训，建立专业人员与志愿者相结合的服务队伍。

全面建立养老服务业发展保障机制。养老服务业发展需要建立健全各项保障措施和全社会力量的参与。一是建立养老服务业目标管理机制。各级政府要把加快发展养老服务业列为实事项目。纳入各级政府的激励考核指标体系，实施目标管理责任制，明确量化指标，加强逐级考核，确保目标任务如期实现。二是建立养老服务业经费投入机制。按照公共财政要求，各级财政要不断增加对养老服务业的资金投入，建立规范、长效的养老服务业发展政府投入补贴制度，保证养老服务业的财政投入资金每年有适当增长。三是建立各部门配合协作机制。新闻媒体要利用各种形式大力宣传和表彰尊老、爱老的先进事迹和典型，吸引社会力量参与养老服务业，消除群众的疑虑和误区。让更多的老人接受和参与社会化养老，在全社会真正形成人人尊老、爱老、助老的良好风尚。政府各部门要把应对人口老龄化问题作为一项长期战略任务，明确职责、各司其职、形成合力，真正把养老服务业抓紧抓实抓好。

(作者单位：杭州市委政研室)