内蒙古东部生态安全与可持续发展初探

一、内蒙古东部生态重要性

（一）内蒙古东部是东北地区主要江河发源地和汇水区

贯穿南北长达1300公里的大兴安岭，孕育嫩江、辽河两大水系，嫩江、辽河又是流经东北三省和东北各重工业城市的主要河流，是东北老工业基地赖以经济振兴和社会发展的重要水源。

（二）内蒙古东部是东北、华北地区生态屏障

2005年内蒙古东部森林面积1658.28万公顷，草原面积3674万公顷，茫茫森林草原阻挡西伯利亚寒流，庇护松嫩平原、辽河平原、华北平原,构筑了北部边疆的绿色长城。但是，呼伦贝尔沙地、科尔沁沙地、浑善达克沙地和乌珠穆沁沙地土地荒漠化、沙化危害十分严重，生态环境非常脆弱，是国家防沙治沙的重点地区。

（三）生态安全是促进边疆稳定，少数民族地区经济发展的保障

内蒙古东部是我国重要商品粮和畜牧业生产基地，嫩江、西辽河流域粮食主产区和锡林郭勒、科尔沁和呼伦贝尔草原畜牧业生产基地，提供大量粮、肉、乳、皮、毛等产品。但是，受自然、人为影响，生态环境愈加恶化，粮食产量低而不稳；草场沙化、退化、盐渍化范围不断扩大，程度加重；草牧场产草量和载畜量下降；风灾、雪灾频繁，风沙吞噬村庄、公路、铁路、农田、草牧场和河流仍然存在。

二、内蒙古东部生态安全现状与主要问题

（一）内蒙古东部区生态安全现状分析

1.生态安全总体状态

从自然、社会、经济因素的综合分析看，内蒙古东部生态安全总体现状为：生态环境保持比较好的区域约为1589.62万公顷，占区域总面积的24.32%，主要分布在大兴安岭山地和两侧部分草原区；生态环境一般的区域约为2213.73万公顷，占区域总面积的33.87%，主要分布在呼伦贝尔草原部分地区和锡林郭勒草原东北部、呼伦贝尔市境内大兴安岭中部山地和两侧低山丘陵区；生态环境比较差的区域约为2146.82万公顷，占区域总面积的32.86%，生态环境较恶劣的区域约为585万公顷，占区域总面积的8.95%，主要分布在三大沙地和低山丘陵水土流失严重区。

2.生态安全敏感性状态

在本区进行的生态环境敏感性评价结果看，土壤侵蚀敏感区主要分布在植被覆盖较低的低山丘陵和呼伦贝尔、锡林郭勒、科尔沁等三大草原区，总土地面积约5042.7万公顷，占区域总面积的75.84%；土地沙漠化敏感区主要分布在干旱、半干旱区的呼伦贝尔草原西部、锡林郭勒草原大部和科尔沁沙地地区，土地面积2995.05万公顷，占区域总面积的45.05%；土地盐渍化敏感区面积较小，主要分布在干旱、半干旱区的河流沿岸和内陆高原盆地地区，总土地面积约1143.1万公顷，占区域总面积的17.18%。

（二）主要的生态环境问题

1.土地荒漠化

（1）人类不合理的利用方式加剧了土地荒漠化

在沙地边缘地区，由于超采地下水，植被枯萎，造成土地沙化。草原牧区由于严重超载过牧，造成大面积退化甚至沙化。在农牧交错区，由于滥垦、滥牧、滥樵、滥采，造成大面积土地退化甚至沙化。在农区，由于不合理的种植结构和耕作制度，造成一些地方的土地退化甚至沙化。在大中型灌区，由于灌溉不当，地下水位上升，造成土壤次生盐碱化。在有些山区，由于滥伐滥垦，造成林地的退化。

（2）土地荒漠化是沙尘暴加重的重要原因

研究区是离东北、华北最近的沙原地。近40多年来研究区大部分地区的沙尘暴均呈现出起伏波动中逐渐减少的趋势，但人类不合理的经济活动破坏了一些地方的地表覆盖，助长或促进了沙尘暴的发生和发展，近几年中等强度以上的沙尘暴发生的比例有所增加。因此荒漠化土地的扩大是本区近年来沙尘暴强度增加的一个重要原因。

2.土壤侵蚀

（1）嫩江、西辽河流域水土流失

嫩江流域曾经水草丰美、森林茂密。长期以来，由于自然、经济、社会和历史的原因，森林资源遭到严重破坏，林缘退缩、林相残破。尤其是该区域属林农、林牧交错地区，过垦、过樵、过牧，造成森林退化、矮化、残次化非常突出。森林涵养水源、保持水土等功能削弱，致使从南到北整个嫩江流域水土流失严重，旱涝灾害加重，物种大量灭绝，给嫩江流域农牧业生产和农牧民生活造成极大灾难。

科尔沁沙地以西辽河水系为主，由于受干旱气候影响，许多河流常年无水，湖泊数量也不断减少，地上水资源匮乏，正常年份仅为7.1亿立方米。但是地下水资源较为丰富，埋藏浅，可开采量17～21亿立方米。水土资源的大规模开发利用和缺乏有效的水资源管理措施，流域内风蚀沙化较普遍。

（2）浑善达克沙地南缘土壤侵蚀

浑善达克沙地南缘部分地区土壤侵蚀已近极度敏感，由于受干旱气候影响，水土资源短缺，不合理的开发利用,导致植被退化和土地沙漠化，沙漠化土地由零星分布状态发展为多已相连成片并向荒漠化发展。

3.城市、工矿区和旅游区潜在生态危机

城市发展，矿山开发促进了地区的经济发展，但也带来了水资源短缺、城市污染等一系列的生态问题。如果不及时进行调整和改变，人类为之付出的代价将越来越大，城市的发展空间亦将越来越小，引发的生态破坏，水质污染威胁水源涵养区。一些矿区形成了许多矸石山和塌陷区，产生的废水对河流、湿地、地下水等造成污染。城镇发展中基础设施建设特别是公路、铁路两侧由于不注意生态环境的保护，造成地貌损毁，森林、草原、湿地景观遭到破坏。旅游资源开发活动中缺乏生态环境保护规划和措施，破坏了生态环境和自然景观，资源质量下降。

三、生态可持续发展保障措施

（一）组织保障措施

1.提高认识，加强组织领导

各级党委、政府要从可持续发展的战略高度出发，增强生态建设与保护的紧迫感、责任感。落实科学发展观，树立正确的政绩观，从全民族的根本利益出发，以历史的责任感和使命感高度重视，加强宣传教育，更新观念，增强全民族的生态环境意识，切实把生态建设和环境保护纳入党委、政府工作的议事日程。继续开展评选生态书记和生态县、乡长活动，对生态建设中做出突出贡献者给予表彰。

2.建立健全环境保护工作制度

结合国家、自治区相关生态环境保护法规，制定地区生态环境保护的管理办法。建立和完善各级政府和部门生态保护责任制，把各级政府对本辖区的生态环境质量负责、部门对本行业和本系统的生态保护负责纳入政府的有关考核内容，进一步强化生态保护的统一监督管理机制。按照“谁开发谁保护、谁破坏谁恢复”的原则，明确资源开发单位和法人的生态保护责任，建立生态破坏限期恢复治理制度。

3.加强项目管理，规范建设行为

生态保护与建设项目是一项跨地区、跨部门的系统工程。充分发挥各级党委、政府的领导、组织、协调功能，加强行业指导和项目管理，有效地推进生态建设进程。建立有效的投资评估制度和专家参议制度，审计、监察等部门要定期进行考核、监督，确保生态建设工程的顺利实施。

（二）政策保障措施

按照依法、自愿、有偿的原则，进一步完善土地使用权和草牧场承包经营权流转制度，促进农牧业适度规模经营，以推进划区轮牧制度和规模化建设、集约化经营的进一步完善和持续，提高生态建设的水平与能力。严格执行耕地占补制度，深化征占地制度改革。把基本农田落实到地块和承包农户，确保基本农田总量不减少，质量不降低，用途不改变。从严从紧控制建设占地的总量和速度，对农用地转用计划实行指令性管理。严格执行占用耕地补偿制度，加大土地整理复垦力度。合理安排生态退耕，在退耕还林、退牧还草等生态建设中，同步解决好粮食问题。严格区分经营性和公益性用地，把为公益性项目而进行的征地与一般经营性征地严格分开，尽量缩小公益性征地范围。

（三）法律保障措施

1.强化法制管理，依法保护和建设生态环境

坚持依法行政是实现“十一五”发展目标的根本保证。要认真贯彻落实《环境保护法》《草原法》《森林法》《土地管理法》《水土保持法》《防沙治沙法》等法律和相关法规、规章，健全执法体系，加强执法检查，提高执法水平。

2.加强法制建设，完善法律法规体系

适应新阶段农牧业和农村牧区经济发展需要，研究制定农村土地承包、动植物防疫、农牧民负担、农产品质量安全法、农牧民合作经济组织法、农牧民权益保护法等法律法规，依法保护资源，保障农牧民的合法权益，做到生态环境建设和保护有章可循、有法可依，依法行政。

3.加强农牧业执法体系建设

加强农牧业执法体系建设和基础设施建设，旗县以上需建立农牧业综合执法队伍，积极推行农牧业综合执法，增强执法办案能力和水平。大力开展普法教育，使广大农民知法懂法，培养法制意识，增强法制观念，鼓励司法机构向农村提供法律援助，为化解农村矛盾提供法律服务渠道。要加大各种法规的宣传力度，增强人们的环保意识，要让保护生态、建设生态成为全民的自觉行动。坚持“保护优先、预防为主、防治结合”的方针，使生态保护和建设真正纳入法制化轨道。

（四）资金保障措施

1.完善激励政策，建立多方位生态保护投入机制，提高建设能力

进一步明晰林草资源产权，加快国有集体荒山、荒沙的“两权”分离步伐，全面落实草牧场“双权一制”；坚持和贯彻“谁投资、谁治理、谁开发、谁受益”以及允许继承、转让长期不变的政策，调动广大群众增加生态建设投入的积极性。广辟生态建设资金来源，鼓励农牧民、城镇居民、科技人员、私营业主、境外投资者、企事业单位和机关团体的干部职工以及下岗待业人员，单独或合作参与生态建设与保护。在不破坏生态环境的前提下，鼓励各类投资主体合理开发利用林草资源，实现生态建设长期效益与短期效益的有机结合。

2.多渠道争取生态保护和建设资金

按照事权划分的原则，坚持多渠道、多层次、多方位筹集保护资金。积极争取国家生态建设投入，用好国家国债投资政策；要把生态环境保护与建设纳入国民经济和社会发展年度计划，把生态功能保护区、自然保护区、农村污染控制示范工程、生态保护监管能力以及生态监测站网的建设与运行费纳入财政预算；争取国际金融组织、基金组织等国际生态与环境援助机构的支持。

3.建立生态资源补偿制度

研究建立生态补偿的整体框架，以多种补偿方式、手段和途径，包括上级对下级、国家对地方的纵向公益补偿，区域之间、上下游之间横向利益补偿和对资源要素管理进行部门补偿等，实现全方位、全覆盖、全过程的生态补偿。规范各级政府的行政行为，调高中央财政转移支付直接用于生态保护的比例，对征收生态补偿费，设立生态补偿专项基金，加大对限制开发、禁止开发区域的支付力度，重点用于重要的草原、森林、重要的江河流域等生态功能区、生态保护区的生态建设以及沙漠化治理，建立统一、协调、完善的自然资源生态利益补偿制

度。

（五）技术保障措施

1.加强新技术开发与应用

鼓励科技创新，积极培养生态保护科研人才，不断提高生态保护的科技支持能力。组织各类科研和开发机构从事生态和环境领域的教学、科研、生产单位联合攻关，解决生态建设中的技术难题和重大疑难问题，增强生态建设中科研经费的投入，争取在技术应用和技术创新方面有较大的突破；加强科技成果转化和应用，对研究成果予以保护，提高科技成果转化率和贡献率。

2.加强生态监测体系的建设与草原资源管理

采用遥感、全球定位系统和地理信息系统等技术，提高生态环境保护与建设水平。积极开展草原资源、草地生产力、禁牧休牧、草畜平衡与草原生态环境的监理监测工作，整合有关科研、高校的技术力量，不断提高草原监测的技术水平。

尽快建立生态环境预警制度,形成生态环境监测和气象预警、灾害预警体系，为草原生态环境变化、草原防火防灾、鼠害虫害、应急救援等，及时做出监测和预警，将灾害造成的损失降到最小，为生态环境保护和建设提供全面、翔实的科学依据。

建立健全生态环境专家咨询和技术支撑系统。完善生态监测、科技推广、信息技术服务体系和技术交流网络，提高重大生态灾害的预警预报基础能力，为各地区制定政策咨询、规划设计、工程实施等提供服务。

（六）舆论保障措施

开展全民教育，增强生态保护的责任感。坚持不懈地开展生态保护宣传，进一步增强全民的生态保护意识和公德，要根据国家生态环境形势的变化和我区生态环境保护与建设发展的需要，利用科学、艺术和新闻相结合的方式，定期开展生态环境警示教育；组织开展草原保护、森林保护、沙尘暴防治、水土保持和矿山环境保护、旅游环境保护等专题、专项宣传报道，不断提高公众的生态意识、环境意识和搞好生态保护的责任感、使命感。进一步加强舆论监督，鼓励公众参与。表扬先进典型，揭露破坏生态环境的违法行为。

（课题组成员：和张斌宝鲁张希斌田传练赵学军）