沿海城市群中小城市推进农民工落户的困境

嘉善作为长江三角洲城市群核心地区的一个小城市，产业基础好，就业承载力强，理应在我国新型城镇化战略中扮演重要角色，但嘉善在推进农民工落户中面仍临着一些烦恼，主要是由于外来农民工规模大、比重高，财政面临较大负担，没有适当、充足的政策支持，从而导致其在接纳人口等方面的潜力难以变现。为深入研究相关问题，2016年笔者一行赴浙江省嘉善县进行调研，通过调研了解了嘉善县在推进农民工落户、加强农民工管理等方面的做法，以及工作成效，具有一定的典型性和代表性，对全国、特别是沿海城市群地区中小城市有一定的启示作用。

一、嘉善县农民工的新情况

嘉善县位于浙江省东北部，与上海、江苏接壤，处长三角核心地区，距离虹桥机场45分钟车程，20分钟高铁即可到达上海，全县面积506平方公里，2015年常住人口73.3万人、户籍人口38万人。嘉善是典型的发达地区，2015年完成地区生产总值425.5亿元，人均109811元（按年平均汇率折算为17631美元），为全国的2.2倍，三次产业比重为5.5∶55.1∶39.4。

（一）虽是小城市但外来人口占比高、规模大，制造业和建筑业是吸纳农民工的主体

便利的交通区位条件使嘉善已充分融入上海半小时经济圈、工作圈和生活圈，随着长三角城市群以及嘉善经济社会快速发展，嘉善外来人口规模快速增长，由2000年的4.31万人增长到2015年的34.6万人（其中农民工25万人，占72.3%），新老居民比达到100：89。尽管嘉善是小城市，但外来人口数量大、比重高，主要来自安徽、四川、河南等临近内陆人口大省，分别占嘉善外来人口的18.48%、17.16%、9.6%。这些农民工在三次产业的就业比例为1.2∶72.3∶26.5，以第二产业的电子信息、装备制造等企业打工为主，近年来建筑业、批零业、住宿餐饮业吸纳农民工的数量也在大幅上升。

（二）外来人口在2010年达到峰值后，近几年开始减少

大量外来人口集聚不仅使嘉善在城市住房、教育、医疗、社会保障、交通、社会治理等公共服务和基础设施承载力面临较大挑战，也使劳动力等要素成本快速上升和高企，在主观和客观双重因素作用下，嘉善人口结构发生重大变化，常住人口开始呈回落态势，外来人口也从2010年最高时的41.38万人逐步下降至2015年的34.6万人，降幅22.6%。政府推动的产业结构调整是嘉善外来人口的减少主要原因，一是嘉善对电镀、印染、造纸等过剩行业实施清理，关停淘汰喷水织机8000多台、淘汰改造工业自备锅炉100多台。二是嘉善大力推进和实施“机器换人”项目467个，直接减员2.8万多人，劳动生产率提高18.9%。同时，项目审批中对新建、扩建项目“亩均、人均、科技”等标准要求，也减少了新增产业项目数量。

（三）农村户籍吸引力提高，出现城市向农村的人口“逆流动”

嘉善一直致力于城乡基本公共服务均等化，2015年城乡居民收入比为1.7∶1，远低于全国。在嘉善，农村户籍意味着享有土地、直a、分红等特有权利，许多考上大学的农村学生不再将户口迁出，一些城市人也开始向农村转户。对这种人口“逆流动”，嘉善也在积极探索“城乡人口双向流动机制”进行规范，需满足四个条件方可：一是转户者非机关事业单位工作人员，二是夫妻及子女在城区无商品住房，三是实际在农村居住的人员，四是农村宅基地上有此人名字和份额。

（四）农民工落户意愿出现分化，新生代和外来农民工意愿较高

根据嘉善县2016年3月和4月开展的“新居民”落户意愿调查结果显示，外来人口的落户意愿显著，在总共收回的3016份问卷中：有长期居住生活意愿占37.30%、没有占33.32%；有户口迁入意愿占17.57%、没有占54.78%；希望落户县城的占59.85%、中心镇占33.52%。而落户的动力主要来自于子女教育（46.40%）、就业及个人发展（24.62%），入户最大困难是房价太高（30.42%）、户口放老家有好处（15.56%）、生活成本高（14.88%）、收入不稳定（14.16%）。在访谈中了解到，转户意愿高的主要是那些处于管理岗、技术岗，有一定经济实力和收入能力的新生代外来农民工，如加强政策支持，意愿还有望提高，而本地农民工转户意愿不高。

（五）外来人口落户数量非常少，受教育资源驱动，落户地点主要在县城

嘉善县2009年制定了《嘉善县城乡一体化户籍管理制度改革户口迁移实施细则（试行）》，明确了户口迁移的有关政策，细则实施（2010年）以来，嘉善县外迁入落户13295人，相当于外来人口的3.84%，其中，县外农村迁入5649人，占42.5%。而县外农村迁入人员中，通过购房落户的2890人，通过夫妻投靠、子女随迁、子女投靠父母、年老父母投靠子女的有2759人，基本各占一半。县外迁入的农村人员主要来自安徽（26.8%）、四川（12%）、河南（8.6%）、福建（7.8%）、江西（7.2%）、江苏（7.1%）、湖北（6.5%），落户地点主要在县城的三个街道，合占80.2%，主要是因为其就学条件更好、更具吸引力。

二、嘉善县推进农民工落户面临的问题

（一）本地农民转户城镇意愿低，制约城镇化水平提升

随着社会保障和公共服务完善，嘉善本地农民大多不愿意转为城镇户口，在一些村，农村户口的“含金量”十分可观，每人每年的集体分红可达5万元，2015年，嘉善县户籍人口城镇化率仅为36.1%，比全国低了3.8个百分点。这种“实惠”的乡城倒挂现象在我国东南沿海发达地区较为普遍，这些富裕起来的农民在城市、甚至特大城市买了房，但并不想转户到城市，依然希望继续生活在农村，与国家提高户籍人口城镇化率的目标形成反差。

（二）外来农民工虽有落户渠道，但门槛依然较高

2015年12月，浙江省就出台了户改实施意见，提出要全面放开县（市）落户限制，在县级市市区、县人民政府驻地镇（街道）和其他建制镇（街道）有合法稳定住所（含租赁）的人员，本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女（包括无生活来源的未婚子女，下同）、父母，可以在当地申请登记常住户口。

而嘉善的实施细则则增加了3个条件：依法取得房屋权属证明的成套住房（人均建筑面积不低于当年度政府公布的申请廉租房人均面积）；在城镇实际居住一年以上；有稳定职业或生活来源（即被机关、团体、企业、事业单位依法录用或聘用，具有相对固定的工作和经济收入并依法缴纳社会保险金，或依法取得工商营业执照，从事相关经营活动，具有相应的经济收入并依法缴纳社会保险金）。其中条件和可以通过努力实现，但条件的难度大，嘉善外来农民工中78.98%租房，买房的很少。

对于没有达到落户条件（买房、稳定工作）的，还有一个渠道是积分落户。但在分值的设置上，普通农民工很难得到高分。在500分的总分中：文化程度占60分，其中高中仅为5分；住房状况占30分，未购房为0分；专利创新占50分，农民工基本上很难拿到分；投资纳税占40分，纳税每满1万元得1分，雇佣10个人得1分；上述180分中，普通农民工一般只能得到不足10分。

（三）部分农民工具备落户（购房）能力，但政策支持不够

2016年4月，嘉善县城的房价在8000元/平方米左右，而更靠近上海、公共服务也不错的大姚镇房价在5000元/平方米左右。购买一套90平方米的房屋约需45万元，其中首付13.5万元，商业贷款按揭30年，每月需还款1672元。在大姚镇打工的农民工，月收入普遍在3500元以上，夫妻双方收入达到8万元/年的也不在少数，普遍具备家庭每月还房贷2000―4000元的能力。但由于对未来的不确定性，再加上缺少金融政策上的支持，许多具备购房能力的农民工难以、或不敢购房，还没有资格办理住房按揭贷款，其在农村的宅基地和房屋也无法办理抵押贷款。

（四）率先推出“三权三抵押”，但未能助力城镇化

2014年，嘉善县在浙江省率先探索农村产权“三权三抵押”改革，推出融农村集体经济股权、农民住房财产权、土地承包流转经营权“三权”为一体的农村综合产权抵押产品，形成了以“三权三抵押”为核心，配套农村产权确权赋能、活权运转和交易服务三大平台的“一核心、三平台”制度体系。截至2016年3月，累计办理“三权三抵押”贷款172P，发放贷款总量超2亿元。调研中发现，嘉善的“三权三抵押”改革，主要增加了当地农民的融资渠道，这些农民在拥有更多资产后，进城落户的意愿并没有得到增强，反而有所下降。也就是说，在沿海发达地区，土地制度安排的调整，并没有让城镇化得到加速，反而阻碍了城镇化推进。

（五）制度性缺位让地方政府推进农民工落户的积极性不高

调研中发现，数量众多的外来农民工，虽为嘉善发展做出了巨大贡献，但也给城市管理带来很大压力，社会治安、城市执法等每年要额外支出5亿多元，而目前中央和省级财政对此没有专项补助。地方政府担心一旦全面放开户口，在城市管理上支出将进一步增大，经济形势好、财政增长较快时尚能维持，地方财政不好时则会陷入困难。因此地方城市更倾向于分步骤、有选择地推进落户，通过居住证、积分落户等缓解短期内的落户压力，在积分门槛设置上倾向将所谓的“低素质非人才标准的人口”挤出去。下一步，如何采取有效政策，促进中央政府在中央财政转移支付、城镇建设用地指标、财政性建设资金与农业转移人口落户数量挂钩机制等方面推进改革，真正能够调动地方政府的积极性。

三、从嘉善看沿海地区：对农民工落户的启示与建议

（一）增强农民工管理服务供给有利于促进落户

为加强和创新居民（外来农民工）管理服务工作，嘉善构建了县级、镇级、村级三级新居民管理服务机构，突出抓好企业工作站和社区需求服务站建设，实现网格化管理全覆盖。例如，魏塘街道魏中村在浙江全省率先成立了新居民管委会，并探索了“以新管新”模式，村集体提供劳动就业培训、社保、计生、人口统计等公共服务，鼓励村民自盖公寓供农民工出租使用；姚庄镇推进建设城乡一体新社区，实施生产以村为主、生活以社区为主的双重管理模式，并建设标准化的公寓住房和配套用房。通过加强对新居民的服务管理，使外来农民工更好地融入当地社会。嘉善的经验表明，加强对外来人口的服务管理特别是对跨地区农民工群体集聚的地区，通过提供服务供给水平，保障农民工“安居乐业”，逐步推进农民工融入当地社会生活，变相降低农民工落户的综合成本。

（二）推进落户要与承接特大城市人口疏解相协同

在嘉善，子女教育是外来农民工迁入户口的主要原因，除此之外，也有一部分在上海工作却没有上海户口的人，为了解决小孩的读书问题，对于落户嘉善意愿非常强烈。因此嘉善不仅需要解决自身境内的农民工，也要接受来自上海的疏解和分流。从全国来看，大都市周边的中小城市农民工落户压力普遍较大，一方面，如果按照现行落户政策框架，仅就城市规模而言，这些中小城市无疑需全面放开户口，但地方在实际中这样做很难；另一方面，这些中小城市的落户政策应与承接周边特大城市人口疏解结合起来，有一定的政策导向，结合实际情况，渐次承接。

（三）新生代农民工应成为落户政策重点关注的重点

在与当地企业新生代农民工代表座谈中了解到，新生代农民工普遍面临既落不了户、又回不去老家农村的两难境地，已不适应农村生活和农业生产，在城市面临幼儿看护、入园入托、子女就学、稳定住所等实际问题。相比之下，年龄大一点的80后要比90后落户意愿强烈一些。与此同时，新生代也是城市未来人力资本和城市劳动力增长的主力军，有利于提升城市发展的人口红利。嘉善的启示是，在当前人口结构变动的大趋势下，应该更加关注新生代农民工，加快让他们融入城市、落户城市，提高就业能力和生活水平，对于新生代农民工自身和城市政府都能带来巨大实惠，意义重大。

（四）深化制度改革提高本地农民工群体落户意愿

嘉善本地农民工群体落户城镇的意愿不强，可以从农村推力和城市拉力两个角度解释。一方面，农村推力不够。从农村土地升值预期上看，由于嘉善是浙江唯一同时接壤上海和江苏的县，到虹桥机场驾车需40分钟，高铁仅需20分钟，当地农村居民对农村土地升值有强烈预期，不愿意放弃农村户口及其权益。另一方面，城市拉力不强。嘉善城乡差距很小，一些村集体的农民十分富有，2015年城乡居民收入比为1.7∶1，小于同期浙江省的1.9∶1、全国的2.7∶1。城乡基本公共服务如教育、医疗等也实现了城乡一体化共享，城市户口吸引力有限。而事实上，城市发展带来的集聚效应、规模效应以及对创新和转型升级的促进作用是农村所不可比拟的，从大趋势看，沿海发达地区的城市化还需深入推进，要积极尝试探索出既能兼顾农村权益，同时又能促进向城镇集聚的体制机制，分享城乡两方面好处，才能从根本上提高发达地区农民转户的积极性。

〔刘保奎，国家发展改革委国地所副研究员。张燕，国家发展改革委国地所副研究员。邓兰燕，重庆市经济信息中心（重庆市综合经济研究院）副研究员〕