警察执法规范内容、现况及策略

一、警察行政执法规范基本理论

（一）警察行政执法规范的概念

警察行政执法，是指在实现国家警察行政管理的过程中，警察机关依照法定程序实施警察行政法律规范，以达到维护公共利益和服务社会的目的的具体行政行为，包括治安、交通、消防、出入境、边防管理等行政行为[2]。规范警察执法即是对其执法的控制，狭义上说仅是指从法律、法规方面规范警察行政执法的行为和制约警察行政执法的违法违规行为[3]。本文所讨论的是广义的范畴，即所有警察行政执法所应遵循的规范和对执法行为的全面有效制约的规范，其中包括了狭义的法律保障。警察行政执法规范既可以看成是一切用于规制警察行政执法活动的法律与非法律方面的保障，也可以看成是以这些保障为载体的规范化的过程。可以看出，警察行政执法活动是由出于维护国家和人民利益的目的、法律法规授予警察的权力和警察的具体行政行为这三方面组成[4]，所以规范警察行政执法可以认为是对于这一活动中的三个要素———权力、目的和手段从静态规范到动态规范二者结合的产物。

（二）警察行政执法规范的内容

1.静态（形式）规范内容。

行政执法的规范形式通常主要是指法律、法规和规章，但实际的行政执法活动所依据的规范，其载体显然要广泛得多，行政规范性文件、不成文的行政法原则及规则、政府政策甚至司法判例都会不同程度地成为行政执法规范的载体，对行政执法产生依据意义和指导作用[5]。这些共同构成警察行政执法规范的静态内容，也可以说是警察行政执法规范的形式内容。

2.动态（实质）规范内容。

警察行政执法规范的动态内容即是对警察行政权力规范化的过程，是将静态的规范用于规制警察行政执法活动的动态实践，这也是警察行政执法规范的实质内容。

（三）警察行政执法规范的特点

1.广泛性与针对性的结合。

警察行政执法主要是警察机关在国家的治安行政管理过程中实施警察行政法律规范的行为，警察行政所涉及的内容的广泛性，决定了警察行政执法规范的广泛性；警察行政执法属于一种具体行政行为，它大多是针对具体的人员和具体的事件所采取的行政行为，因而警察行政执法规范同时又有具体性和针对性。

2.强制性与任意性的结合。

警察行政执法规范中的一些法律性的保障是具有约束力和强制性的，警察行政执法如果出现违法、违规的情况会受到强制性的制裁。但是也有一些规范虽然也具有一定的约束力，但却不是强制性的，比如行政执法中的一些基本原则，警察在执法中会默认将其作为规范自身执法的蓝本，但是却没有强制性。还有一些执法中的弹性规则，警察在行政执法中可以灵活运用，但是也不具有强制性。

3.工具性与价值性的结合。

警察行政执法规范是法治工具而非法律工具，在体现一部分的法律功能与作用的同时也蕴涵一定的价值引导，它不是生硬的法条和刻板的文字，而是中国现代法治与德治共同表达的人文关怀体现。如果说法的力量能入骨，那么德的力量能入心，警察行政执法规范应在法律规范的基础上，充分发挥道德规范的作用，从根本上使警察行政执法不仅符合法律规定，而且更加体现法律精神和价值。

4.静态性与动态性的结合。

一切用于规制警察行政执法活动的法律与非法律方面的保障只具有静态性，而只有以这些保障为载体对警察行政执法的规范化动态过程才是完整的警察行政执法规范体系。

二、警察行政执法规范现状分析

（一）警察行政执法规范的问题

当今的中国在法治环境、法治水平、法治观念上还和先进的法治国家差距甚远，主观和客观原因共同导致了法治存在很大的缺口和漏洞，警察行政执法规范作为法治中的一部分，也暴露出许多问题亟待解决。表现在：

1.警察行政执法规范有众多的法律渊源，其规模庞杂数量巨大，很容易造成法律冲突的问题，使得警察行政执法在规范上有法却不能依法执行，立法混乱、分散、滞后、笼统，没有科学合理的结构，警察行政执法权力的来源也不能完全清晰明确地规定。

2.弹性的警察行政执法规范可以带来高效的执法效率，也可以带来严重的滥权问题，特权执法、人情执法、劣质执法、不公执法……让警察行政执法规范化的道路步履艰难。

3.警察行政执法规范缺乏明确的程序性的规定，这样很容易造成行政效率的低下、增加行政成本、给腐败滋生温床……尽管这样那样的制度如公开制度、听证制度、说明理由制度、回避制度等填充着程序规范的空白，规范警察恣意地行使行政执法活动中的权力，但是，大量的具体的执法活动并没有明确的程序性规定，警察权力的行使处于一种游离的状态。

4.警察行政执法规范中的监督机制仍旧有待完善，科学的绩效评估机制也没有广泛建立。

5.警察行政执法规范中关于责任的规定不能与权力相一致，权责不一致必然导致失衡的状态，过轻的责任容易导致权力的倾斜，造成滥权；过重的责任又会增加许多行政不作为的可能，亦不是想要的结果。

6.警察行政执法的主体因素也极大程度上影响着规范化的进程，法治观念不强、公正执法的理念匮乏、程序优先意识的缺失、执法水平的低下、人权保障意识淡薄……都是造成阻碍警察行政执法规范化的绊脚石。

（二）规范警察行政执法的意义

1.构建中国特色和谐法治社会的需要。

法治社会，治权才是关键；和谐社会，平衡才是根本。中国特色的和谐法治社会需要以平衡论法律价值为引导，这与现代行政法律的调整目标相一致，核心是控权而目的是平衡，求发展。规范警察行政执法就是平衡警察执法权力与人民权利的关键所在，是平衡论精神在警察执法领域的体现。

2.人民警察尽职尽责工作的实践需要。

警察行政执法也需要权责一致、标准明晰的规范，这样有利于工作的发展，也有利于行政合作人利益的保障[6]。权力来源法定、执法遵从依据、程序科学透明、监督机制完善、违法必然追究，制定这样的警察行政执法规范才能全方位科学地用于实践中，避免出现权责不清、程序不明、效率低下、暗箱操作的执法老问题。

3.树立社会主义法治理念的时代需要。

中国社会主义的民主与法治实践相结合产生了社会主义法治理念，依法治国

、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导理念是其重要的组成部分。依法行政，规范警察行政执法，既是社会主义法治理念的要求，又是这个法治时代民主的呼唤。

4.建设社会主义法治政府的现实需要。

社会主义法治政府的建设要求政府从决策到执行以及监督的整个过程都纳入到法治化的轨道上来，警察的行政执法是国家权力执行和推进政府法治化的重要内容之一，警察行政执法水平的高低直接影响着政府的权威和形象，规范警察行政执法与集阳光政府、有限政府、诚信政府、责任政府特点于一身的法治政府的建设需要不谋而合。

三、警察行政执法三要素之规范

（一）规范警察行政执法权力

通过公权和私权对警察行政执法的权力进行共同规范，赋权的同时更要限权。公权规范方面是立法权、司法权以及行政权对警察行政执法活动的规范和制约；公民的参与权、知情权以及社会自治组织对于警察行政执法活动的规范和制约则是私权方面的规范。公权与私权的合力规范是加大规范力度、深度、广度的可行性办法，规范警察行政执法权力是对警察行政执法活动三要素之一的权力要素进行了规范。

（二）规范警察行政执法目的

端正警察行政执法的目的，是把握警察行政执法活动正确方向性的关键和开始。树立正确的警察行政执法理念，执法为民、服务大众；提高警察行政执法水平，使执法更加专业、高效；提升警察行政执法形象，权威而又不失亲和；有助于警察行政执法能力的提高和执法威信的建立，并使得警察行政执法权力在正确的导向下正确并且科学的使用。

（三）规范警察行政执法手段

警察行政执法权力运行过程中，程序的规范及对警察行政执法手段的规范才是警察行政执法规范的灵魂和核心。行政程序法典化的呼声越来越高，警察行政法也应以法律形式加以确认和规范，听证制度范围的拓宽、行政合作人参与权的扩大等这些更加制约警察行政执法权力的制度也应确立在新的程序法当中发挥作用。权力来源要合法，权力运行更要合法，用程序加以确认才是关键。另外，建立行之有效的警察行政执法机制，比如问责制、公示制、考核制、监督制等等，使权力的运行在合法化、程序化的基础上责任化、透明化、高效化、专业化，进一步使警察行政执法手段规范化。