国际旅游岛建设背景下旅游消费者权益保护探索

摘要：随着社会生产力的提高和市场经济的发展，旅游业在国民经济中日益占据重要地位。虽然旅游消费者和经营者同为旅游市场的两大主体，但旅游消费者往往被忽视，并且在现实中他们也未处于平等的地位，本文探讨海南在国际旅游岛建设背景下，针对处于弱势的旅游消费者权益保护问题，从国家政府、经营者、旅游消费者等三方面进行分析并提出了相关对策建议。

关键词：国际旅游岛建设 旅游消费 权益保护

消费者权益是消费者在有偿获得商品或接受服务时，以及在以后的一定时期内依法享有的特定的权利和利益。海南作为我国最年轻的、也是唯一的热带岛屿省份和最大的经济特区，自建省办经济特区25年来，虽然经济社会发展取得历史性的成就，但由于发展起步晚、基础差，目前经济社会发展整体水平仍然较低，保护生态环境、调整经济结构、推动科学发展的任务十分艰巨。基于该种现状，国务院相关部门、海南省政府等做出很大的努力，积极推动海南国际旅游岛建设发展。根据《体改院关于海南国际旅游岛的框架建议》，所谓“国际旅游岛”是指在特定的岛屿区域内，限定在旅游产业领域范围中，对外实行以“免签证零关税”为主要特征的投资贸易自由化政策，有步骤地加快推进旅游服务自由化进程。目前，国际旅游岛建设已三年有余，取得了一定的成绩。作为岛屿型的经济体，开放是海南旅游市场建设的必由之路，但在软环境和硬环境都尚未建设完备的情况下的开放，带来的不仅仅是大量外来的游客，同时还有各种问题，与旅游消费者权益保护相关的问题就是其中之一。

一、海南旅游消费存在主要问题

随着全球化的加深，国民经济的不断发展，人民生活水平的日益提高，越来越多的人不再仅仅满足于物质上的客观享受，开始有了精神上的主观追求，旅游成为了热门的精神消费之一。有着宜人的气候、美丽的自然风光的海南岛一直是国内外旅游消费者心中旅游的圣地。2012年春节黄金周，一条网友曝光在三亚吃顿海鲜被宰4000元的微博，在短时间内引起了全国上下的强烈关注，也将海南国际旅游岛建设过程中经营者欺客、宰客的问题暴露了出来。这种现象的出现并非偶然，也并非个别。可能其他旅游景点也存在“宰客”现象，但在海南建设国际旅游岛的背景下，“三亚宰客”现象就成为特别吸引眼球的事件。

自2009年底海南国际旅游岛开始建设以来，大量游客来海南岛观光旅游，这自然打破了原有的供需平衡，在旅游基础设施和服务设施尚未完善，旅游市场秩序尚未规范，旅游管理和服务水平尚未全面提升的条件下，欺客、宰客现象的出现在一定程度上是不可避免的。目前，海南旅游消费者所遭遇的主要问题是：

1 旅行社市场的混乱。海南的一些旅行社基本上不支付给导游工资，导游和旅行社的关系属于“挂靠”和“分成”关系，那么，导游靠吃“回扣”为生成为业界的潜规则。所以，导游有较大的驱动力去带游客去购物点“购物”。旅游消费者自然成为各种购物“宰客”的对象。

2 景点建设不完备。海南的历史文化景点比较少，很多属于自然风光，人工开发的景点。既然景点开发需要投入，开发商特别希望能很快收回投资。景点开发商不得不跟旅行社进行经济利益的挂钩，否则，旅行社久不会带团来参观、购物。所以，景点开发商也会尽量协助导游进行宰客。

3 政府的指导思想有些偏差。海南目前是全力建设国际旅游岛，政府的指导思想还是从鼓励对旅游资源的投资，保护旅游经营者这个角度出发，还无暇意识到保护旅游消费者的重要性。难怪一出现问题，当地政府部门考虑得更多的是如何为旅游经营者“遮羞”的问题。

4 政府的监管力度滞后。虽然全国的旅游景区或多或少都存在“宰客”现象，但海南，尤其是三亚的“宰客”现象尤其突出。并且在乱象横生的背后，凸显了缺少政府部门的有力监管。

二、海南旅游消费存在问题原因分析

存在以上问题的原因，不外乎主要集中在经营者、政府和消费者自身三方面，以下试做逐一分析：

1 经营者：（1）信息不对称。“信息不对称”是在社会政治、经济等活动中，一些成员拥有其他成员无法拥有的信息，由此造成信息的不对称，能产生交易关系和契约安排的不公平或者市场效率降低问题。经营者由于所处环境、技术等条件，掌握了大量的经济信息，导致了信息不对称，由于信息不对称，旅游经营者相对于旅游消费者在旅游市场中更处于优势的地位，破坏了交易双方的平等地位，损害了旅游消费者的知情权、公平交易权等，因而催生了经营者欺客、宰客的现象。（2）违法违规成本过低。经营者在欺客、宰客被发现后，往往无非是被警告或者被罚款等结果，在巨额利益的对比下，违法违规成本根本不值一提。而且通常情况下，由于旅游消费属于“一次性”消费、普通旅游消费者的“多一事不如少一事”心理、政府部门监管不力等各种原因，欺客、宰客一般很少被发现或得到有力的制止，这也就使得欺客、宰客现象越发猖狂。（3）旅游作为一项特殊的经济活动，具有较强的流动性与偶发性，旅游消费者作为旅游消费行为的主体，也具有该类特征。而经营者却恰恰相反，由于经营场所、个人住所等客观条件的限制，导致其经营活动具有稳定性与连贯性。这一特性使得其与旅游消费者相比跟当地政府及其部门在经济关系上联系得更紧密。考虑到该种因素，政府部门可能在相关问题处理上也更为偏向本地经营者，这也在某种程度上助长了经营者欺客、宰客的嚣张气焰。

2 政府部门：（1）我国消费者维权的法律依据为1993年制定的《中华人民共和国消费者权益保护法》，至今已有近20年未修订。这期间我国的政治、经济、文化、社会等各方面形势已发生巨大的变化，现行的《中华人民共和国消费者权益保护法》明显与现实有所出入，也不符合当今形势的需要（例如，当时法律并没有涉及旅游、教育、医疗等特殊的精神消费或服务消费）。除此之外，专门针对旅游消费者进行权益保护的法律法规也存在空白或冲突的现象。使得旅游消费者在遭遇权益受侵时，维权成本过高，甚至有时是无法可依、无理可循。（2）海南建省办经济特区仅有20多年的历史，起步晚、基础差，经济社会发展整体水平仍然较低。在旅游市场方面主要表现为基础设施建设有待加强，旅游公共服务体系建设尚未建立，规范旅游市场秩序尚未完善，政府监督、社会监督与舆论监督力度有待加大等。现实条件都不允许政府部门能在短时间内适应接纳大批量海内外游客进岛的服务和管理。（3）政府部门还没有切实从“重视投入、轻视管理”、“重视招商引资、轻视消费者保护”、“重视短期经济效益，轻视长期社会和经济效益”等观念转变过来。

3 旅游消费者：（1）旅游消费者存在一次性及“贪便宜”的思想。由于旅游活动的特殊性，旅游消费者在某店或者某地的消费通常只有一次，并且旅游消费的进行也是由分散的非本地旅游消费者完成。俗话说的好，强龙不压地头蛇，作为外来者，在陌生的地方，就算你再强，也会成弱势的一方。特别是是有的消费者选择了“零团费”或“负团费”的旅行社，觉得自己“被宰”或吃亏一点是对经营者的补偿。经营者正是抓住了旅游消费的这些特殊性，仗着在自己的地盘人多势众，才敢堂而皇之的进行欺客、宰客等不法行为。（2）旅游消费者心理。在几千年博大精深的传统文化熏陶下，国人大多奉行“以和为贵”、“多一事不如少一事”的处世方针。当发现被欺、被宰时，他们往往想的是如何息事宁人，而不是如何去维护自己的权益，正是缺乏这种自我权益保护的意识，从另一方面助长了经营者违法违规的气焰。（3）缺少必要的消费知识和应有的警惕性。消费者理应知道，在一般的特产店是不会有“天价”的特产，它毕竟不是专卖店或品牌店。导游极力推荐的特产应该是有附带相关利益的，旅游消费者不能轻信导游或特产店推销人员的花言巧语。

三、旅游消费者权益保护的建议

毋庸置疑，白海南国际旅游岛建设以来，取得了一定的成绩。然而距离到“2018年力争成为国内政策最开放、体制机制最灵活的旅游特区，成为代表中国旅游形象的标志性旅游目的地之一、世界一流的海岛型休闲度假旅游目的地，继而向自由贸易岛迈进”这一阶段性建设目标却仍有着一段差距。目前旅游经济已成为海南经济发展的支柱，存在的旅游消费者权益保护不力的问题越发不容忽视，处理不好会成为阻碍着旅游经济健康、持续发展的因素，更不利于海南国际旅游岛的建设进程。针对该问题，有必要采取一定的措施。

1 政府部门：（1）国家应完善相关的法律法规，尤其与旅游消费者权益保护有关的规定，使旅游消费者有法可依，经营者有法必依，这也要求监管部门执法必严，违法必究。在海南国际旅游岛建设的背景下，海南当地政府更应与时俱进，在不违背中央立法的前提下，结合本省实际，积极出台旅游消费者权益保护相关的政策，加强监管力度，加大对违法违规行为的惩处力度，着力营造公平、公正的法制环境，更好地维护来岛旅游的消费者权益，从而推动国际旅游岛建设，促进海南经济繁荣发展。（2）海南省政府还应不断改善当前软环境不软，硬环境不够硬的现状。a，“硬环境”指基础建设中为创设良好的投资环境建设的交通、电力、通讯、供水、工业厂房等基础设施和生活服务设施。加强基础设施建设是增强旅游服务能力的重要保障。政府应不断完善进出岛交通基础设施条件，加强信息网络设施建设，大力推进节水减排，环境污染防治等以创造更加良好的生活和旅游环境，有规划地引导投资者开发更多的食、住、行、玩等旅游接待设施来接纳更多岛内外的游客，为其提供良好的旅游硬件服务。b，“软环境”是相对“硬环境”而言的一个概念，它是指物质条件以外的诸如政策、文化、制度、法律、思想观念等外部因素和条件的总和。首先，政府部门应积极转变政府职能，建立健全政府引导、行业自律、企业依法自主经营的旅游管理体制和运行机制，严厉打击商业贿赂、价格欺诈和不正当的竞争行为。其次，建立健全旅游咨询、投诉处理、安全预警和应急机制，提高管理服务水平。再次，加强人力资源建设，努力提升人口素质，全面提高旅游及相关行业从业人员的文明素质和服务水平。

软、硬环境的建设不仅为经营者与旅游消费者营造了良好的交易环境，更是当前国际旅游岛建设的必然要求。

2 经营者：（1）经营者应该意识到，自己作为旅游市场交易的两大主体之一，对旅游经济的发展起着举足轻重的作用。只有不断提升自身商业道德，树立起服务意识，并以旅游消费者需求为导向，不断优化服务与产品，做到合法经营、公平竞争、不欺客、不宰客，才能实现持续经营，营造和谐的交易氛围。除此之外，还应自觉接受旅游消费者的建议与监督，接受政府部门的检查与引导。（2）建立健全行业自律组织。行业自律组织是工商企业为了协调企业之间的经营活动，沟通信息，自发组织起来的一种社会中介机构。随着海南国际旅游岛的建设，旅游行业也蓬勃地发展起来，越来越多的经营者开始从事旅游业以及相关行业。往往是少数“害群之马”会败坏了整个海南旅游业的名声。并且这些“害群之马”如果不能得到有效制止，在“劣币驱良币效应”的作用下，整个行业都会变成“害群之马”。俗话说，“无规矩不成方圆”。为引导经营者诚信经营、公平竞争，旅游行业各种自律组织的建立和有效运作刻不容缓。自律组织不仅是沟通政府和经营者的桥梁，而且也有利于广大旅游经营者进行自我约束，并且从中获得规模经济，降低经营成本。

3 旅游消费者：旅游消费者作为消费者的特殊群体和旅游市场交易的另一主体，是旅游经济发展的重要参与者。根据《中华人民共和国消费者权益保护法》，消费者具有知情权、自主选择权、公平交易权、受尊重权等权利，旅游消费者作为消费者的特殊群体，同样享有这些权利，受法律保护。旅游消费者应加强法律意识与维权意识，当自己的权益受到侵害时，学会通过与经营者协商、请求消费者协会调解、向有关行政部门申述、向人民法院提讼等多种途径维护自己的合法权益。但除了享有上述权利外，旅游消费者还应积极履行相应的义务。例如，遵守市场规则与秩序，尊重经营者与服务者的劳动和合法权益，遭遇经营者的欺客、宰客时积极勇敢的向有关部门投诉举报，主动提供调查线索，以避免更多的旅游消费者上当受骗。

四、结束语

旅游业作为海南第三产业的龙头，其发展状况已成为衡量经济发展程度的重要指标之一。法律法规不可能解决旅游业发展过程中的所有的问题，政府的强制干预也不一定带来最好的结果。海南的国际旅游岛建设提出了更高的要求，只有经营者和旅游消费者双方各自做出努力，才能缓和矛盾，从而各取所需，走向双赢的局面。政府的努力也必不可少，完善市场监管并努力创造良好的软、硬环境是政府职能的要求，也是政府能力的体现。也只有在这三方的团结协作下，海南国际旅游岛的建设才能得到更好地推动，海南的经济才能得到和谐、有序和可持续的发展。笔者坚信，在各方的努力下，旅游消费者权益保护的问题最终会得到圆满的解决，也定能实现“到2020年旅游服务设施、经营管理和服务水平与国际通行的旅游服务标准全面接轨，初步建成世界一流的海岛休闲度假旅游胜地”，这一发展目标。