论经济复兴法的构建

摘要：

经济危机不可避免，经济的恢复应该有法可依。经济复兴法是在经济复兴重建过程中，通过诸如投资刺激、环境保护等各种措施使经济尽快走出谷底，失业率大幅下降，民生得到极大改善，社会能够可持续发展的各项法律规范的总称。借鉴美国三十年代应对大萧条的罗斯福新政和当今的《美国复兴和再投资法》，我们应该建立具有中国特色的世界上独一无二的经济复兴法。我国的经济复兴法应该树立一个框架，初步建立一些原则性、指导性的松散规范，在汲取外国的经验的同时更应该立足本土。

关键词：

经济危机；经济复兴；罗斯福新政；美国复兴和再投资法

中图分类号：D9

文献标识码：A

文章编号：16723198（2012）24019204

0引言

阵痛总是被人铭记，受伤后的更充满了艰辛——肉体上的满目疮痍自不待言，精神上所受的创伤则更甚。人们不能一次又一次在同一个地方跌倒而不知道总结经验教训，也不能在受到煎熬后认命而不思悔改。亡羊补牢，未为晚矣！

虽然世界经济业已从泥沼中缓慢抽身，病人已被推出了急救室，但是不可否认的是经济危机的阴霾仍然笼罩全球。2010年10月6日，国际货币基金组织（IMF）称：全球经济增速将大幅放缓，缓慢程度超预期，原因是“发达经济体因债务危机持续存在而纷纷削减预算”。　而时至今日，全球的经济仍旧低迷，甚至面临二次衰退的危机。看来如何让病人尽快渡过漫长的恢复期，让其完好如初，是一个长期而棘手的课题。而如何将经济复兴纳入法治轨道，是如何渡过重建困难期的关键所在。

经济复兴法是指在经济遭到重创一直到经济恢复完好如初这一段经济复兴重建过程中，通过诸如投资刺激、环境保护等各种措施使经济尽快走出谷底，失业率大幅下降，民生得到极大改善，社会能够可持续发展的各项法律规范的总称。那么制定经济复兴法应该包括什么具体内容？这正是本文拟探讨的问题。

1罗斯福新政的主要内容及罗斯福新政对当今立法的借鉴

“历史的教训证明，在经济危机面前，市场自我调节会处于休克状态，政府需要在这个特殊时期内发挥主导作用”。　研究其他国家在遇到经济危机时的处理可以给我们以启发，为我们制定经济复兴法提供理论和实践上的经验。

由于二十世纪三十年代美国大萧条所处的时代背景与现在类似、影响的程度同样惊人、当时所采取的复兴手段最具有可借鉴性，因此我们着重研究二十世纪三十年代和当今这两次经济危机。

1.1大力整顿金融房地产市场

1.1.1　对股票业的规制

主要管理一级市场中证券公司如何发行股票的1933年证券法（Securities　Act　of　1933）和规制二级市场中如何买卖、交易股票的1944年证券交易法（Securities　Exchange　Act　of　1934）是大萧条后首先出台的，也是构成美国证券法基础的两部法律。

1933年证券法是联邦层面上第一部规制证券买卖的法律，而在这之前，证券法都是由各个州法予以掌控（各个州的立法被称为“蓝天法”，Blue　Sky　laws）。被称为证券实情法（Truth　in　Securities　Act）的1933年证券法还有一个精确的描述：“阳光是最好的防腐剂”，因为它一方面使得买者可以得到重大准确无误的证券发行信息，另一方面又严厉禁止证券公司欺骗、误导公众的行为。

1934年证券交易法最大的贡献是依据其第4条，创立了美国证券交易委员会（U.S.Securities　and　Exchange　Commission），该委员会主要负责证券法律的实施以及监管证券交易和整个证券业。

1.1.2对银行业的规制

1933年4月9日，美国通过了银行放假的通知（President　Franklin　Roosevelt's　Bank　Holiday　Declaration，1933）。同年9月通过的银行业紧急应对法案（Emergency　Banking　Relief　Act）内容是关闭已经破产的银行，并对现存银行进行重整合并以使它们强大到可以应付过经济危机。

1934年7月生效的格拉斯－斯蒂高尔法案（Glass-Steagall　Act）是改革银行业的重要法规。闻名的“联邦储备委员会有权统一对全国的活期存款利率进行调整”的Q条款即是规定在该法中。此外该法还规定商业银行不能从事投行业务，禁止银行兜售债券。同样，这部法案也创立了一个特殊机构——联邦存款保险公司（Federal　Deposit　Insurance　Corporation）对储户在银行存款的安全提供了保障。

1.1.3　对房地产行业的规制

通过了1934年国家住房法案（National　Housing　Act　of　1934　）旨在使家庭可以能够以抵押等方式获得贷款，同时依据该法案创建了国家住房管理委员会（Federal　Housing　Administration）以及联邦储蓄和贷款保险公司（Federal　Savings　and　Loan　Insurance　Corporation）。

1.2　努力完善社会保障体系

1932年4月7日，富兰克林·罗斯福发表了竞选总统的第一次演讲。当时的这位州长谴责胡佛政府专门救济大银行、大企业。他嘲笑那些“肤浅的思想家”，说他们不懂得怎样去帮助农民。他说：“在这个不幸的时代，我们要制定出一些计划来，把希望重新寄托在那些压在经济金字塔底层、　被人遗忘了的人们的身上。”

罗斯福政府在扩大居民就业以及增进社会福利方面的主要策略是：

第一，设立联邦紧急救济署（Federal　Emergency　Relief　Administration），联邦紧急救济署类似于胡佛政府的复兴银行公司（Reconstruction　Finance　Corporation），它的主要目标有三个：提供充足的解困措施；给能够工作的人提供就业信息；广泛的施行复兴计划。它向各州投入了5亿美元用于就业。

第二，1935年首次颁布救济老年人的社会保障法案（Social　Security　Act　of　1935），该法案出台背景是出于处在贫困线以下的老年人比例已经高达令人震惊的50%。它救助社会的弱者：老年人、失业者、贫困人口、寡妇和没有父亲的儿童。同时依社会保障法案创立了社会保障委员会（Social　Security　Board　）。

1.3　保护工人权益

第一，通过了1935年国家劳工关系法案（National　Labor　Relations　Act，1935），成立了全国劳动关系委员会（National　Labor　Relations　Board）。国家劳工关系法案限制了在私人企业雇主对雇员的组织工会、联合抵制、罢工的方法和手段；而全国劳动关系局则是独立的直接向联邦政府汇报的探索和修补不公平劳动实践的机构。

第二，《工业复兴法》标题一第七部分（a）允许工人们联合起来自组工会，并禁止工人和企业家签订“可耻的合同”（yellow-dog　contracts）；第七部分（b）则要求确立工人每周工作的最高小时数，最低工资，第七部分（c）则强制政府在上述要求不能满足的情况下采取非常措施。

1.4　促进农村经济发展，保护环境

第一，1933年和1938年这两部农业调整法（Agricultural　Adjustment　Act）通过限制农民生产、降低农业生产规模来抬高农产品价格，增加农民收入。并且成立了农业调整委员会（Agricultural　Adjustment　Administration）。不过这种违规律的规定在大萧条后即被宣布违宪。

第二，1935年的水土保持和国内分派计划法案（Soil　Conservation　and　Domestic　Allotment　Act）对环保做了较多规定。政府应该给农民钱让农民减少生产以便保持水土、减少土壤的腐烂；该法案一改以前法案鼓励农民耕种而无需注意其对环境造成的后果，教育农民合理使用土地，采取有效措施——诸如植树和种草——以改变干旱尘暴所带来的消极影响。

第三，成立了民间保护公司（Civilian　Conservation　Corps）。民间保护公司主要是想在减少就业的同时保护自然资源，主要措施包括控制泥土腐烂、植树、保护树木、改善城市面貌、保护野外动物等等。

最后，通过农业信贷法案（Farm　Credit　Act　of　1933），建立农业信贷管理局（the　Farm　Credit　Administration），旨在帮助农业以较低利息抵押获得发展农业资金、帮助农民从干旱尘暴中恢复过来。

1.5　成立专门机构应对

除了上述提到的美国证券交易委员会、联邦存款保险公司、国家住房管理委员会、联邦储蓄和贷款保险公司，联邦紧急救济署、社会保障委员会，劳动关系委员会，公共事业委员会，农业调整委员会、民间保护公司、农业信贷管理局外，《工业复兴法》标题一的第二部分是授权成立一个特殊的机构——国家复兴署（National　Recovery　Administration）——来施行该法案，而该法的第二个标题则详细构建了该署的职责：促进公平竞争，禁止破坏性的竞争；帮助工人建立工资底线。

几乎是依据每一个法案都成立一个特定的紧急应对组织应该是为我们所借鉴的，很好的起到了对症下药的作用。

1.6　加大国家干预

早在1819年美国第一次经济危机，美国便确立了经济放任主义（laissez-faire）。经济放任主义认为如果政府想减轻而不是加剧经济危机，它必须做的只有让市场自愈。政府无为就是对经济发展最好的结果。于是胡佛便始终坚持亚当斯密的理论：“我并不认为政府有权力或者义务去减轻个人（因经济危机）所受到的疾苦”。

而且胡佛所犯的致命失误还有过于乐观。胡佛在1930年代便草草下了结论：“我们已经渡过了最困难的时光，我们携手并进，很快就能恢复过来。”　因此，他的几项经济刺激计划强度和效果都不够猛烈。

罗斯福政府则坚守凯恩斯理论，奉行国家干预。美国于1933年通过工业复兴法（National　Industrial　Recovery　Act）。该法案标题一的第三部分是该法案的核心，即要求工业和贸易企业追求公平合理的交易秩序，允许各个企业家在不违反反垄断法的基础上制定自己的销售准则

以前和现在这两次经济危机都是在非常态下政府所实施的大力干涉经济的行为，体现了在经济严重失调，各部门衰退、社会总生产和总需求严重失衡的条件下，政府所采取手段的共性——加大公权力的干涉。

2当今经济危机形势下美国的应对方法

2009年2月17日奥巴马正式签署《美国复兴和再投资法》（American　Recovery　and　Reinvestment　Act　of　2009，缩写为　ARRA），标志着美国拯救经济进入了一个新的阶段。

该法案开宗明义交待了出台背景：当今美国的经济危机是自从大萧条以来最严重的一次。信用降至冰点，居民购买力持续下降。而该法案也是至关重要的第一步以便创造300～400万的工作岗位、扭转经济萧条、通过7872亿美元的减税计划以及达到前所未有的大量投资。

2.1　全力加强政府问责机制（Unprecedented　Accountability）

《美国复兴和再投资法》提供了前所未有的监督、问责、信息公开透明的范式以确保纳税人的每一分钱都花得有效率：

（1）投资尽可能通过已经存在的、业已经过证明行之有效的、可以保存记录的渠道来进行；

（2）本法案的众多条款都提简易却富有效率，以便投资尽快发挥作用；

（3）政府问责办公室（The　Government　Accountability　Office）和综合监管委员会（Inspectors　General）将会被提供一笔特别的预算来审计和调查投资用途；

（4）政府问责办公室和信息透明委员会（Transparency　Board）将会通力合作，监督花费，对出现的问题及时提供警告；

（5）将会成立专门的网站提供包括拨款、合同和其他投资的去向；

（6）保护全国各地检举揭发欺诈和滥用投资的人。

2.2　以提高就业率和加强经济实力为政府投资导向

本法案的投资集中在可以创造和保存大量优质工作岗位，加强经济实力的关键领域。

2.3　加强发展清洁能源

为了减少美国过度依赖外国石油的窘境，将会使清洁能源的产量翻番并且重新涉及公共建筑以使能源的利用更有效率。

300多亿美元的投资将会彻底改变美国的能源运输、分配以及供给系统；50亿美元则为中等收入家庭的房屋提高御寒性。

2.4　研究合理的经济转型

应该让科学家继续寻求增加经济复苏、提高就业率的方法，以便让每一分的投资都应当让其有十倍的产出。所以将会有150亿美元的资金用于科研，72亿美元用于边远地区的网络铺设使得他们可以时刻把握世界经济的脉搏。

2.5　升级改造道路、桥梁、水道

为了创造新的就业岗位，提出应当改造一些道路桥梁，更新建筑，清洁空气、水道和陆路的环境质量。所以275亿美元将会用于高速公路的建设；165亿美元用于公共基础设施；188亿美元则考虑清洁河道、控制洪水等环保方面；177亿美元则旨在减少道路拥挤状况和节省石油消费。

2.6　降低人们的医疗开销

金融危机使人们的腰包缩水，因此要重新规划医疗体制简化看病手续、阻止医疗事故以及减少每年数以亿计的浪费。因此190亿美元将会被用于减少医疗事故、为病人提供更好的陪护等健康信息技术；20亿美元将会被用于评估富有效率的治疗方法。

2.7　帮助因经济萧条而受损的工人

高失业率和节节高升的花费使得美国工人入不敷出，该法案应该培训工人们以使他们找到工作：200亿美元用于给失业者发放粮票；136亿美元补贴失业者的住房；48亿美元培训工人和帮助他们就业。

2.8　保护至关重要的公共领域的就业

政府将会提供40亿美元用于减少州政府的负担，以便让各州在继续雇佣老师、救火队员和警察的同时不会提高中产阶级的税负。

3　经济复兴法的框架性内容

3.1　立法形式：松散式抑或详尽式

经济复兴法的立法是应该仅仅树立一个框架，初步建立一些原则性、指导性的松散规范；还是应该把现行政策法规中有关内容进行整合以形成一个大而全，无所不包的面面俱到的形式？

原则性、指导性的松散规范虽然仅仅是蜻蜓点水，但是鉴于我们无法系统整合有关复兴方面的所有规范；每一次经济危机都有区别于以往的些微差别；可以通过松散但授权立法或委托立法的立法技术使其形成一个以经济复兴法这一法律为主体，经其指引的丰富庞杂法律法规为多翼的全方位多层级的立法结构，因此松散式立法思路应当为我们提倡。

3.2　立法原则：立足本土，借鉴外国

借鉴外国的做法值得肯定，但在我们的经济实力尚与西方有较大差距的情况下，引进西方的制度应该谨小慎微。倘若出现差错，我们可能并没有绝对的实力来挽救危局。比如次贷，在西方都因法律的滞后性而缺少必要规制的前提下，我们前几年逐步放开金融市场的努力值得嘉许。对于救市策略，我们同样应该保持这种亦步亦趋的态度。因此，经济复兴法的内容，应该汲取外国的经验的同时但同时更应该立足本土。

4　经济复兴法的具体内容

4.1　设立协调中国人民银行、证监会、保监会和银监会的统一监管机构

金融市场常常是造成某次经济危机的罪魁祸首，而其的大幅度波动又激化和放大了经济危机。美国大力整顿金融市场是因为美国的金融业发展的过于迅速导致体系有些混乱以及绕过一些监管地带进入灰色区域的情况——在大萧条是源于股票市场，在当今则是金融衍生品；而我国由于金融业放开的速度比较混乱，本次金融危机对我国金融业的影响有限，但是毕竟我们要接近世界的趋势逐渐使我们的金融行业丰富、多元化，我们的金融市场肯定会逐渐繁荣的，所以我们应该汲取美国整理银行、证券市场的经验，做到有备无患，沿着一条健康的道路发展。

经济复兴法中也应该有专门的监管部门。我国目前是多头监管模式，但多头监管天然存在效率低下、浪费资源、职权重叠的弊端，统一的监管部门的设置也应当予以考虑。世界金融发展趋势虽然已经是分业经营、分业监管走向混业经营、混业监管，但鉴于这次美国金融危机的教训，央行行长助理李东荣2日在出席“第十届中国金融发展论坛”时呼吁，应构建统一的金融监管信息系统和平台，以加强金融监管合作，从而维护金融的稳定。

4.2　建立透明的政府信息公开机制

信息公开不仅能够防范腐败，而且最重要的是它能够消除民众心中的鼓励，提振人们的信心。罗斯福在1933年对公众的讲演还历历在目：“我们金融体系调整的过程中有个比货币、比黄金都要重要的因素，那就是公众的信心”；“首先让我明确地说，我坚决相信，我们唯一引为恐惧的是恐惧本身。”

当然，公开透明也是法治社会的应有之意，符合《政府信息公开条例》的立法意旨。而借鉴奥巴马政府的政府问责也是可行性道路。

4.3　设立必要的实施、监督政策实施的专项部门

美国每一项救市政策就设立一个实施部门的做法可以考虑，这样可以使分工细致，每一项救市措施都落在实处。当然我们也可以考虑在诸多实施部门中建立一个上位的统管经济复兴的部门，专司统筹经济复兴的所有事务。

我们欣喜的看到国家已经重视了监管机构的设立：说中央投资下达后，如何加强对资金的监管使用，尤其是重点加强对今年安排的9080亿元中央政府投资的监督？2009年5月，全国人大常委会正式启动“对中央政府部分重大公共投资项目实施情况专题调研活动”，选取技术改造和科技创新、农田水利建设、教育卫生等民生工程和保障性住房建设等4个题目开展调研，在全国人大常委会历史上，开创了以重大专题调研的形式推动中央重大政策部署贯彻落实的先河。

该规定堵住了腐败的源头，因为4万亿投资规模巨大，之前人大在没有规定具体用途时，其不透明的做法引起了公众的不满，之后虽然公布了具体用途，但是该由谁监督，如何监督的做法仍然不明确，使得这些钱的流向和效用存疑。这一点我们可以拿罗斯福新政来参考：罗斯福百日新政后，当经济形势好转后，诸如国家工业复兴法等法律立刻被宣布为违宪，但即使是这样，也没有一个政府官员因腐败问题被，这看出罗斯福政府的透明、公正、廉洁和高效。

4.4　明确投资去向

众所周知，出口、消费、投资是拉动中国经济的三驾马车。但是基于国际大环境下，出口的颓势不可能很快逆转；出于中国人爱储蓄等的习惯以及消费所占GDP目前比例不高等原因，即使中国政府现在在极力扩大内需，鼓励居民消费，其对整体国民经济的贡献不会凸显。因此，扩大投资就成为最有效率、最立竿见影的把中国经济从谷底拯救出来的手段。这从今年两会时讨论最为热烈的4万亿投资就可以看出。

增加的投资该怎么花才最有效率呢？

第一，中国的城市化率只有40%，而对于人均GDP达到3000美元的，城市化率应该达到75%以上，　因此中国可以通过趁机将投资用于城市化建设，提高城市化率。此外，通过公共投资，“以工代赈”，又是一举两得的做法。但是另一方面我们也应该认识到，加大投资只能短期提振经济，是一剂猛药但非能治标又治本的良药。根本的方法还是应该变革我国目前的经济体制，优化我国的经济结构。

第二，就是通过开发经济相对落后地区，建立基础设施，改善它们的环境生态，发展它们的农业。

第三，大力扶持中小企业。美国通过复兴银行公司、国家工业复兴法等对中小企业提供贷款，及时使它们恢复过来，不仅对经济起到了促进作用，而且扩大了就业面。这一点对我国由于《劳动合同法》和经济危机双重打击下沿海中小企业大量倒闭有着示范作用。而我国的《中小企业促进法》的第二章也要求政府应当根据实际情况为中小企业提供财政支持。此外，2009年9月23日我国也出台了扶持中小企业发展新政策：中小企业将获更多政府采购工程机会，2010年起微利小企减税一半。

第四，优先发展公共部门。这一点奥巴马的“40亿美元用于减少州政府的负担，以便让各州在继续雇佣老师、救火队员和警察的同时不会提高中产阶级的税负”值得关注。

第五，禁止重复投资。4万亿的投资应该有的放矢的投入到对经济贡献最大的领域中，重复建设的投资不仅对经济无益，还会造成资源的浪费。发改委就多次发文禁止重复投资，国务院总理8月26日也主持召开国务院常务会议，研究部署抑制部分行业产能过剩和重复建设，引导产业健康发展。

4.5　完善社会保障体系

我国《宪法》第14条第4款规定：国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。

我国在改革开放初期实行初次分配就严格公平的平均主义，改革开放后又矫枉过正，导致社会贫富差距过于悬殊，因此虽然我国与资本主义社会需要采取社会保障的根基完全不同，但是我国同样应该努力解决二次分配的公平性问题，努力做到缩小贫富差距、对社会低收入阶层救济。《美国复兴和再投资法》也指出：“自从2001年起，虽然社会生产率提高，但是社会新增财富的90%都流向了最富裕10%人的口袋中，其他90%的人仍然努力工作以设法维持在平均生活水平。所以这90%的人不断的借贷、借贷，直到他们还不起钱时经济危机便发生了。所以我们的经济复兴计划一定要着重于社会的底层，保障他们的权益。”

社会保障应当侧重以下几个方面：

（1）医疗体制改革；

（2）农村的福利改革，比如家电下乡就是很好的示范；

（3）社会福利、救济的改革，比如对失业工人的住房、医疗和食物的补贴和救助。

4.6　加强新兴能源的开发、环境的保护

2008年疯狂的石油市场波动从一定程度上加剧了经济危机的肆虐，大力研制和开发新能源，不仅可以回避能源市场过度投机带来的经济波动，而且可以找到新的刺激经济发展的着力点，扩大就业。环保的作用亦可体现在此。

4.7　加快科技创新和体制转型

《宪法》第14条第1款：“国家通过提高劳动者的积极性和技术水平，推广先进的科学技术，完善经济管理体制和企业经营管理制度，实行各种形式的社会主义责任制，改进劳动组织，以不断提高劳动生产率和经济效益，发展社会生产力。”美国上个世纪末持续高速发展得益于信息高速公路计划的成功实施，而创新——实体经济和虚拟经济——才是一国实力真正坚实的基础。合理的经济体制转型则从根本上保证了经济的持续发展。

5结论

我们应该建立具有中国特色的世界上独一无二的经济复兴法。通过详细列举这两次的救市政策以及梳理我国与救市有关的规范性文件，为我国建立经济复兴法提供了内容素材和理论借鉴。我国的经济复兴法应该仅仅树立一个框架，初步建立一些原则性、指导性的松散规范，在汲取外国的经验的同时但同时更应该立足本土，内容上应当包括：对金融业的监管；公开、透明的政府信息公开；设立必要的实施、监督政策实施的专项部门；规定投资的去向；完善社会保障体系；新兴能源的开发、环境的保护；科技创新和体制转型等内容。建立经济复兴法不仅有利于当今我们尽快走出经济危机的阴影，重新恢复世界经济的元气，更使我们积累了相关的经验和教训，在预警的同时使我们从容的面对今后可能发生的类似情况。

参考文献

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