建设社会养老服务的几点思考

摘要：伴随着人口老龄化，社会养老服务迫在眉睫。社会养老服务总供给量不足，民办养老院生存难，缺乏有效的评估制度，监管机制缺位，社会养老从业队伍建设严重滞后，社会养老服务内容单一，水平低。因此要在总体上推进公办养老机构改革和民办养老机构建设，在制度上建立社会养老服务评估体系，加强监管，在人员上建立以专业化和职业化从业人员为主、志愿者和老年人互助中心为辅的队伍，在内容上提供多样化的养老服务，丰富老年人的精神文化，在资源上借助高校的人力资源和文体娱乐设施构建社会养老服务体系。

关键词：社会养老服务；职业化；多样化

中图分类号：F719文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2014）07-0029-01

我国已步入老龄化社会，社会养老服务体系建设是应对人口老龄化的一项紧迫且繁重的任务。为了满足群众日益增长的养老服务需求，国务院办公厅于2011年12月印发了《社会养老服务体系建设规划（2011-2015）》，旨在建设“三位一体”社会养老服务框架体系。

社会养老服务不等同于社会养老保险。后者主要解决老年人基本生理生存问题，不包括心理和精神上的照料和护理；而前者除了这些外，还要解决老年人在身体上的生活照料和康复护理、紧急救援，在精神上的慰藉和社会参与，真正实现“老有所养、老有所医、老有所学、老有所为、老有所乐”的“夕阳红”幸福生活。

社会养老服务也不同于传统家庭养老。它以社会化养老方式，通过市场提供各式养老服务产品以满足老年人各层次需求。因此，社会养老服务是指为了满足多样化养老服务需求而建立个人和社会共同承担的多元化系统以及与之相配套的行业标准、运行机制和政府监管制度。

一、提供社会养老服务的意义

社会养老服务能普遍解决老年人“夕阳红”生活。伴随人口老龄化与社会经济发展，老年人数量越来越多，且晚年生活不仅仅只停留在低层次的生活需求。社会养老服务立足满足老年人晚年物质和精神生活，由市场提供多样化养老服务产品，正迎合了老年人不同层次的需求。

社会养老服务弥补了传统养老方式的缺陷。传统家庭养老强调养老的个人法律义务与道德责任。而我国家庭结构趋向“小”、“微”化，增加养老的经济负担；且由于代际分离因素，老年人生活十分单调。相反，社会养老服务可以专业照看失能或半失能老年、提供精神慰藉、紧急救援和社会参与等产品，极大地丰富了老年人晚年生活，提升晚年生活质量。

社会养老服务有利于促进消费。一方面，社会养老服务提供大量物质或文化的养老产品，活络了老年市场产品品种，促进老年人消费；另一方面，通过搭建老年人文化平台，增进代际沟通，利用老年人丰富的经验，更好地服务社会。

二、社会养老服务的特点

（一）规模化

社会养老服务从需求弹性上是缺乏弹性的产品。因为随着社会养老服务体系的完善和群众文化生活的丰富，社会养老服务将逐渐成为必需品。社会养老服务从供给弹性上短期是缺乏弹性的，而长期是富有弹性的。因为短期提供养老产品的组织无法随意变更规模，而在长期可根据市场需求及时调整规模。因此，当社会养老服务价格不随着时间长短变化时，销售相同数量的社会养老服务产品的生产者剩余变小，此时要通过增加产品的销售或降低产品的成本以提高利润。

（二）竞争性

社会养老服务具有竞争性和非排他性。竞争性指因消费的增加而引起生产成本的增加，每多提供一单位私人物品，都要增加生产成本。社会养老服务具有竞争性，因为当养老人群多到某一个“拥挤点”的时候，由于社会养老服务供给不足，导致增加社会养老服务需求成本，进而影响社会养老服务的评价。非排他性指在消费时无法排除他人的同时消费或排除他人的同时消费需花费很大成本。社会养老服务是面向所有老年人的福利，在理论上没有任何“门槛”，因此人们在消费社会养老服务时无法排除他人消费社会养老服务，反而因此降低消费的边际成本，提高边际效用。

（三）多元化

多元化指社会养老服务供应主体应该多样。前文已论述，社会养老服务具有准公共物品性质，其服务群体是全社会所有老年人，必然导致其提供主体的多元化。社会养老服务体系构建的初衷在于整合家庭、社区、市场、政府资源，最终提供更好的养老服务。因此政府、市场、社区都可能成为供应主体。一般认为，政府是提供者，社区和市场是生产者，个人和家庭是消费者。不同层次的老年人有不同的需求，因而提供主体也应不同。基础型的养老服务由政府或政府和社区共同提供，选择型的养老服务则由市场提供。

（四）多样化

多样化指服务方式多样。社会养老服务满足不同层次的老年人群体的需求，是全体老年人的普遍福利。不同层次养老服务对养老服务人员提出了不同的要求。社会养老服务的发展方向是提供专业化的养老服务，既可以提供基础养老服务，又可以提供精神文化类养老服务。

三、福州市社会养老服务建设现状

据福州市民政局统计，福州市已有60周岁及以上老年人口九十多万人，占全市户籍人口总数15%左右。其中，70周岁及以上老年人口近五十万人，占老年人口总数50.25%。而福州仅有社区居家养老服务中心（站）110个，各类养老服务机构107家，总床位6784张，床位占老年人口的0.7%。很明显，伴随着社会养老服务体系建设步伐加快，社会养老服务供需矛盾将加剧。

（一）总供给量不足，民办养老院生存难

据调查，各类养老服务机构提供服务总量少。环境好、设施齐、服务到位、收费又合理的公办养老机构数量却极少，入院难；而民营养老院因资金、场地、护理人员等问题陷入生存困难的境地，甚至有的民营养老院经常搬迁场所。

（二）缺乏有效的评估制度，监管机制缺位

据统计，养老机构特别是公办养老机构的床位大部分由健康老人占用。在社会养老服务资源匮乏的当前，社会养老服务资源应向最需要帮助的老人倾斜，而不是简单依靠社会关系或先到先得。

（三）社会养老从业队伍建设严重滞后

一是数量少。据统计，目前养老从业人员真正持证上岗的人员仅占现有从业队伍的不到十分之一。二是从业人员非专业化和职业化。从业人员大部分只是经过基本培训的大龄下岗失业人员以及农村进城务工人员。

（四）社会养老服务内容单一，整体水平较低

由于社会养老服务的性质决定了其总供给量不足，从业人员少且缺乏有效制度支持，只能提供少量品种单一的服务。社会养老服务是少部分老年人的“游戏”，大部分老年人的“鸡肋”。民营养老机构虽然享受部分财政补贴，但经费仍然紧张，造成了民营养老机构低成本的运行，进而导致了其服务水平的低标准。

四、对策

（一）以需求为导向，推进公办养老机构改革，加强民办养老机构建设

至少要解决两个问题。一要解决融资问题。社会养老服务具有准公共物品性质，因此需要政府的财政支持。养老机构特别是民办养老机构除了享受一系列在规划用地、用水、用气、税收等方面的优惠政策外，还需要财政转移支付等方式，缓解资金不足的局面。可以多利用社会民间资源，充分利用社会闲散资金为社会组织解决经费难题。培育良好的社会慈善风气，鼓励企业赞助及民间捐赠。养老是全社会的事，鼓励建设“纯互助型”的养老模式，老年人自己有的带干粮，有的带着米，带着面，自己到农村养老机构里来，年轻的老年人照顾更老的老年人。二是解决改革问题。深化公办养老机构改革，将公办养老机构推向市场，建立面向市场的管理体制和运行机制，增强公办养老机构自身发展的生机和活力。

（二）建立社会养老服务评估体系，并加强监管

一要建立社会养老服务评估制度。围绕老年人的养老服务需求，针对社会养老服务“为谁服务、为什么服务、怎样服务”的评估标准建立量化评估体系，强化养老服务范围、服务设施等基本框架。二要建立养老机构老年人登记制度。利用现代信息技术，建立一个包括入住机构的老年人的个人信息、身体状况、需要护理的等级、收费情况等信息的联网数据库，以便接受政府部门监管及各方监督。三要加强监管。建立由第三方监督机构为主、群众和媒体为辅的专门小组，定期监察和公开养老机构的资金使用情况、床位数量及使用者、服务人员资质等内容，从各方面来维护良好的行业秩序并营造良好的社会组织运作氛围。

（三）建立以专业化和职业化从业人员为主、志愿者和老年人互助中心为辅的队伍

一要加强业务培训。当务之急提升从业人员的业务素质，加强对社会养老服务课程和职业道德规范的培训，培育有爱心有良心的从业人员，建立医护人员、社会工作者、康复医疗师等职业群。二要鼓励老年人的互助。建立由年龄小的老年人帮助年龄大的老年人、由健康的老年人帮助身体欠佳的老年人的机制。三要建立青年志愿者为老服务的制度，以相应的服务时间为兑换养老、就业、培训等方面的优惠。

（四）提供多样化的养老服务，满足不同层次老年人需求

建设以居家养老为基础、以社区服务为依托、以机构养老为支撑的“三位一体”服务体系，满足不同层次的养老服务。鼓励在社区发展以市场或政府或共同提供的多种方式的养老服务业，兴建适宜老年人集生活照料、医疗康复、紧急求助、精神慰藉、教育培训、文体娱乐等多种功能于一体的老年场所等，打造的多元化养老服务体系。

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