救助环境制度建立

构建环境救助法律制度的正当性航运实践之需求海难事故伴生海洋环境污染损害威胁，呼唤环境救助作业介入以阻止污染。现代航运具有的两个鲜明特征，使其成为海洋环境污染的“不定时炸弹”。第一，船舶日益规模化、专业化，集中运输大量特定类型货物的能力提高。同时，为满足船舶规模化的动力需求，船只携带的燃油量也大幅度增加。第二，载运的货物品类多样，其中大宗化工产品多为有毒有害物质。船舶一旦遭遇海难事故，大量燃油和有毒有害物质会严重破坏海洋环境，甚至殃及沿岸区域自然环境，使人类和其他生物遭受生态失衡的灾难。我国是贸易大国，且石油化工原料进出口贸易量大，船舶是完成贸易的最重要运输工具；我国也是航运大国，拥有许多大吨位的油轮和化工产品专业运输船舶；而且在贸易繁荣的带动下，我国已发展成为港口大国，不同国家的各类型商船穿梭于我国可航海域，并进出我国港口水域。在这3种角色的一并影响下，我国船舶污染事故频发。有报道称，我国沿海地区平均每4天就发生一起溢油事故。另据公开的统计数据显示，仅1998—2008年，我国管辖海域就发生了733起船舶污染事故，恶化了我国海洋环境。海洋环境利益关涉一个国家甚至整个人类社会的公共利益，防治船舶污染，保护海洋环境势在必行，应坚持“防止污染为要，治理污染为次，防患于未然优于亡羊补牢”的原则。海难事故发生时，及时有效地开展海难救助作业，也可防止或减轻海洋环境污染损害。从保护环境的角度，该救助行为也可称为环境救助。通过法律手段激励环境救助行为对保护海洋环境至关重要，也符合航运实践迫切的现实需求。

现行制度之局限我国现行海难救助法的一些局限不利于充分激励环境救助。在私法范畴下，立法应赋予救助人救助报酬请求权以激发其施救的积极性。我国《海商法》第180条规定“救助人在防止或减轻环境损害方面的技能和努力”作为评定财产救助报酬的因素之一，同时在第182条中规定了考量环境救助因素的“特别补偿”。然而在此种立法模式下，救助人很难因其环境保护贡献获得满意的回报。第一，如果最终没有财产获救，救助人即使保护了海洋环境，也无法通过增加财产救助而收获报酬，即使考虑环境保护因素而相应地增加财产救助报酬，该报酬也仍受限于获救的财产价值，不能完全体现救助人防止或减轻海洋环境污染损害威胁的贡献。第二，“特别补偿”并非是包含可观奖励的环境救助报酬。特别补偿以救助费用为基础，且仅限定为救助费用的2倍，救助人实际上也只能取得特别补偿超过财产救助报酬的部分，可见特别补偿主要的设计功能在于补贴救助费用。而且，特别补偿适用的环境损害威胁的构成要件、具体考量因素都缺乏明确规定，导致了核算困难，容易引起纷争。同时，特别补偿的支付主体仅规定为船舶所有人。但在国内法及国际公约的规定下，船舶所有人可对船舶侵权及污染赔偿享受责任限制。而且在船舶污染事故中，船舶所有人同时遭受财产灭失损坏、环境污染的双重索赔，责任总额较大，易达到其责任限制临界点，客观上也使特别补偿的支付缺乏保障。综上，在我国《海商法》制度下，救助人很难获得与其环境救助行为相适应的奖赏。市场经济体制下，面对存在严重环境损害威胁但救助风险高、预期收益小的海难事故，经济理性会使救助人望而却步，致使污染扩大，酿成更严重的后果。生态时代之使命构建环境救助法律制度，是建设生态文明的客观要求。21世纪是生态文明时代，党的十七大报告顺应时展，正式提出“建设生态文明”的宏愿。生态文明理念以维持生态系统平衡为核心价值，限制人类向自然界予取予求，加强环境保护是维护生态平衡的本质要求。构建生态文明是一个系统工程，需要将生态文明理念渗透到承载人类文明的现有制度中，以此在微观层面上改进具体制度使之完成生态化转向。我国海难救助法作为人类文明制度中的一环，与生态文明的理念产生偏差与冲突，亦需要进行生态化转向。传统的海难救助法源于船舶、货物等财产救助实践，形成了以财产救助为中心的制度框架。但在生态文明理念下，生态平衡价值应优先于人类短期的经济利益价值，因此环境救助应优先于财产救助，海难救助法需要确立以环境救助为中心的制度架构。

构建环境救助法律制度的基本思路创设环境救助报酬构建独立的环境救助报酬规则体系，有利于充分激励救助人防止或减轻环境污染损害威胁的环境救助行为。用环境救助报酬取代现行法下的特别补偿，并独立于财产救助报酬，使之不再与财产救助报酬相重叠而被扣减，如此对救助人保护环境的奖励才不会打折扣。环境救助报酬体系主要涉及以下几个要点。第一，确定环境损害的概念范畴。海洋环境存在污染损害威胁是适用环境救助法的前提，也是产生环境救助报酬请求权的要件。《1989年国际救助公约》规定了环境损害概念，可在综合考虑我国立法体系以及国情的基础上适当引入该定义。第二，环境救助报酬要具有激励作用。环境救助报酬不能限于补偿环境救助费用，在具体的额度上应为救助费用加上一定的利润，增强其利益刺激导向性。第三，明确环境救助标的。救助标的是救助法律关系的客体，是链接环境救助双方权利义务不可或缺的媒介。在理论上，存在以“海洋环境”或以“海洋环境污染损害责任”为救助标的两类不同的立法模式。从可操作性的角度分析，前者涉及主体众多且超越私法范畴，可行性差；而后者可以和我国现行立法体系无缝衔接，具有较强的可行性。第四，确定环境救助报酬的考量因素。在立法上，环境救助报酬的考量因素应全方位体现对环境救助作业的鼓励。我国《海商法》第180条详细规定了确定财产救助报酬应考虑的因素，可供借鉴设置环境救助报酬考量因素，但需要与环境救助特殊性相适应，不可照搬。第五，环境救助报酬的支付应具有保障性。环境救助法律制度是基于环境保护这一公共利益目的而设置的，可基于公平原则，使公众担负补充性的环境救助报酬支付义务，探讨其社会化补偿方式。

稳定传统海难救助制度构建环境救助规则，需要尊重古老海难救助法的制度积淀。海难救助法有悠久的历史，制度构成精巧，与海商法关联规则体系协调运转，能够规范海上运输关系、船舶关系，促进海上运输和经济贸易发展。海洋环境污染问题是伴随海上经贸发展出现的新问题，解决这一新问题，不能亦不需要全盘变革现有的法律制度。在承继传统海难救助法的基础上构建环境救助法律制度，既可以保持法律的稳定性，避免动荡，又可以减少变革的阻力。第一，坚持衡平与效益的立法宗旨。环境救助法律制度中，救助双方权利义务的分配应以利益衡平为准则，但又要具有充分的激励性以最大程度地鼓励环境保护行为。第二，坚持财产救助报酬制度完整性。传统的海难救助制度基于财产救助制度形成，经实践证明具有很好的调节作用。在海难救助法发展过程中，为了迎合环境保护压力，财产救助制度一度遭到破坏，因而在构建环境救助法律制度后，应使被解构的财产救助制度恢复本位。第三，坚持“无效果无报酬”原则。该原则脱胎于海上特殊风险现实，符合衡平效益立法宗旨，同样可适用于环境救助。环境救助报酬的多寡应与救助人防止或减轻环境污染损害威胁的效果相关联。被救助方作为受益者负担环境救助报酬支付义务，只是将其应承担的环境损害责任的一部分以救助报酬形式支付给救助人，不会导致利益失衡。对于救助人，为获得较多环境救助报酬，必须尽力防止或减轻环境损害威胁，客观上激励了施救。

选择国际统一的立法进路构建我国环境救助法律制度，可尝试选择国际统一的立法路径。第一，存在相同的国际需求。在国际上，修改《1989年救助公约》，构建以环境救助报酬为中心环境救助制度的呼声强烈。针对此问题，国际海事委员会（CMI）已在2009年成立了国际专家组研究解决方案，国际救助联盟（ISU）也提出了构建草案。第二，需要国际统一。海域具有自然流动性与整体性，环境救助涉及一国或周边多国利益，需要统一以避免国际争议。第三，具有制度基础。海难救助法律制度本身的国际统一程度很高，各国现有的海难救助规则体系趋同。我国的海难救助法律制度直接参照《1989年救助公约》制定，亦与国际公约具有一致性。因此，我国可以推动修订《1989年救助公约》，在公约平台上构建环境救助法律制度，再将公约规定融合到我国《海商法》的修订中。