新中国廉政文化建设基本经验之国际比较

*本文系教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“建国以来中国共产党反腐廉政基本经验研究”（项目批准号：09JZD0003；首席专家：李斌雄）子课题“建国以来中国共产党反腐廉政建设基本经验之国际比较”和国家社会科学基金重大招标项目“新形势下党的建设科学化研究”（项目批准号：09&ZD005；首席专家：丁俊萍）子课题“国外主要政党自身建设的主要做法和经验教训对提高党的建设科学化水平的启示”的阶段性研究成果。

摘要：新中国廉政文化建设经验与国外廉政文化建设经验既有共同之处，也有不同之点。其共同之处主要是高度重视廉政文化的作用，持续开展廉政文化的教育，建立健全反腐倡廉的法制规范；其不同之点主要有指导思想和具体内容的不同，领导体制和工作机制的不同，法制化程度的不同。比较中外廉政文化建设基本经验的启示是，要在坚持自己的廉政文化建设指导思想和基本内容的同时，大胆借鉴国外廉政文化的合理成份；在坚持现行的廉政文化建设领导体制和工作机制的同时，努力使社会方方面面和广大人民群众成为反腐倡廉的重要力量；在坚持我们开展廉政文化教育的优良传统和基本经验的同时，积极吸收国外廉政文化教育的有效做法；在完善反腐倡廉的法制规范的同时，增强法制的执行力。

关键词：廉政文化；反腐倡廉；腐败；廉政；党的建设

中图分类号：D26；G122 文献标识码：Ａ 文章编号：１００３－８５４Ｘ（２０12）03－０136－０5

廉政文化，是人们关于廉洁从政的思想观念、行为规范和与之相适应的生活方式、社会评价的总和。腐败是一个全球性痼疾，反腐倡廉建设是世界各国共同面临的重要课题。廉政文化建设，是反腐倡廉建设的基础性建设。新中国成立以来深入开展廉政文化建设，积累了丰富的经验。当代世界许多国家特别是一些发达国家，廉政文化建设也取得了不少成功的经验。比较新中国和世界一些国家廉政文化建设的基本经验，对于我们从中国国情出发，坚持和发展自己的成功经验，又与时俱进，借鉴国外的有益经验，更好地把握客观规律，推进廉政文化建设和反腐倡廉建设的科学化，把腐败现象减少到最低程度，具有重要意义。

一、新中国廉政文化建设基本经验和国外廉政文化建设基本经验的相同之处

总结新中国成立以来廉政文化建设的基本经验和国外廉政文化建设的基本经验，不难发现，二者有许多相同之处。

1. 高度重视廉政文化的作用

思想观念是实际行动的先导。在反腐倡廉建设中，新中国和当代世界许多国家都认同廉政文化建设是反腐倡廉建设的基础性建设，对于公共权力的滥用具有重大防范作用。

新中国成立以来，党和政府继承革命战争年代的优良传统，一直认为廉政文化具有为反腐倡廉建设提供思想保证和文化支撑的重要作用。建国后头二三十年，中国反腐倡廉建设的一大突出特点，就是把思想建设放在首位，视思想建设为反腐倡廉建设的治本之策。改革开放后，邓小平提出，反腐倡廉要一手抓教育，一手抓法制。1997年党的十五大提出，反腐倡廉，教育是基础、法制是保证、监督是关键。2010年中纪委、等六部委联合的《关于加强廉政文化建设的意见》明确指出，廉政文化建设在反腐倡廉建设中处于基础性地位，是深入推进反腐倡廉建设的战略举措。

当代世界许多国家也都十分重视廉政文化在反腐倡廉建设中的重要作用。在“透明国际”1995年实行全球清廉指数排名以来的历年清廉指数排行榜上，一直排在较前位置、被称为“最清廉国家”的丹麦、芬兰、瑞典、挪威和冰岛北欧五国普遍信奉“文化是制度之母”① 的理念，非常重视廉政文化的功能。芬兰最高检察院总检察长马蒂・库西马基认为，公民的自律是防止腐败的最有效手段。清廉指数长期排列靠前、位居亚洲之首的新加坡，认为廉政文化是反腐败的根本性力量。李光耀说，对腐败“最强有力的制止方法，就是对贪污者进行批判与谴责的大众舆论；换句话说，大众对贪赃枉法，持有不能接受的态度，使贪污罪行的耻辱不能因坐牢而被磨灭”②。美国也从未小视廉政文化的作用。1952年美国参议员道格拉斯曾说：“我认为比改进机构更为重要的是需要建立一套更为深刻的道德观，我们看到的政府的失误常常是我们自己道德失误的反映。”③ 在美国人看来，一切组织的防范措施最终取决于个人的道德品质。④ 1961年5月美国总统肯尼迪颁布了第10939号行政令，提出了政府官员的道德标准指南。1965年初约翰逊总统以此为基础提出了更为完善的道德行为标准令――第11222号行政令。卡特总统认为，基本的人伦道德是保证政府廉洁公正的基础和最后防线，腐败的根源及后果表现为官员或行政人员丧失基本的廉耻观和道德准则，因此必须把法律制裁与道德教育结合起来。美国是最早进行从政道德立法的国家⑤，较好地发挥了从政道德在反腐倡廉建设中的作用。

2. 持续开展廉政文化的教育

持续开展廉政文化的教育，是新中国廉政文化建设基本经验和国外廉政文化建设基本经验的又一共同特点。

新中国成立以来，党和政府始终重视廉政文化的宣传教育。建国前夕，在党的七届二中全会上告诫全党：在胜利面前，必须警惕骄傲自满情绪，必须警惕资产阶级“糖衣炮弹”的进攻。全党务必继续地保持谦虚、谨慎、不骄、不躁的作风，务必继续地保持艰苦奋斗的作风。建国后，中国共产党不仅在党内而且在全社会进行了持续不断的反腐倡廉教育。建国初期，中国共产党把反腐败教育与反腐败活动结合起来，先后发动了整党运动、“三反”（反贪污、反浪费、反）和新“三反”（反对、反对命令主义、反对违法乱纪）运动、厉行节约运动、整风运动、“四清运动”（清政治、清经济、清组织、清思想）等。改革开放后，邓小平提出全党要“一手抓改革开放，一手抓惩治腐败”，“两手抓，两手都要硬”；惩治、预防腐败，要一手抓教育，一手抓法制。在抓紧日常反腐倡廉教育的同时，中国共产党于1983年冬至1987年在全党进行了长达三年半的整党运动，1989年至1990年开展了反贪污、反贿赂斗争，1993年秋季以来不断深入地开展反腐败斗争，进一步巩固了反腐倡廉教育的成效。近年来，按照《关于加强廉政文化建设的意见》的要求，各级党政组织、群团组织及经济、文化、社会组织强化领导干部秉公用权、廉洁从政的价值理念教育，公民廉荣贪耻、诚实守信的道德观念教育，推进廉政文化进机关、进学校、进企业、进社区、进农村、进家庭，加强了廉政文化教育的力度。

当代世界许多国家也很重视对国民特别是公职人员进行持续不断的廉政文化教育。不少国家注重培养公民内含廉政文化的道德观念和守法意识，强调建立包括家庭、学校、社区、政府和其他组织在内的全方位的道德教育体系。世界各国普遍认同家庭是未成年人道德教育的重要基地，家长对孩子道德品质的养成负有不可推卸的责任。德国法律规定，教养权与教养义务首先属于父母。家庭要培养子女的生活能力、履行义务的能力、评价和行动的能力以及批判能力；子女应诚实、能干、勤奋、守秩序、公正、正直、乐于助人、热爱同胞、节俭、知识渊博且举止文雅。美国强调家长负有管教子女的责任，如果“生而不教”，家长必须付出代价，严重者甚至会被剥夺监护权。许多国家在小学、中学和大学除了开设专门的道德课程外，还强调把道德教育渗透在各科教学、课外活动及包括学校风貌、教学和生活设施、校风校纪、学风、学校的历史传统、名誉、师资水平、规章制度、教师和职工的思想品行等“隐蔽课程”之中。日本重视社区对个人道德品行养成的影响，近些年来大力推进“学校、家庭与地域社会总体性教育运动”，加强学校、家庭与当地社会之间的联系，使学校、家庭和社区的道德教育有机连接起来。⑥ 美国、新加坡等国还注意发挥企业、传媒和非政府组织等各种社会组织在培养公民的道德素养方面的作用。对于公务员，新加坡、澳大利亚、美国、法国、德国、日本等许多国家都建立了完善的公务员培训机构和制度，严格按照有关规定，持续不断地进行公务员的职业道德教育和培训，以培养公务员廉洁自律、勤政廉政的观念。美国在联邦政府设立了道德建设指导机关――道德署。联邦政府各部门都有道德官员办公室，各州、市也设立了道德署或道德委员会。道德署的主要职责就是制定、修订公务员道德准则，开展道德教育和培训，接受道德咨询。⑦ 瑞典1923年成立的反贿赂研究所，专门负责宣传有关法规，并开展咨询活动。日本人事院以及地方政府每年都会安排计划，定期对公务员进行伦理道德培训，旨在通过进修，教育并帮助公务员树立正确的道德伦理观和清廉奉公思想，培养积极抗拒腐蚀的自律意识。

3. 建立健全反腐倡廉的法制规范

法律、法规和制度具有普遍性、强制性、稳定性、长期性，在廉政文化建设中具有不可替代的重要作用。建立健全反腐倡廉的法律、法规和制度规范，是中外廉政文化建设基本经验的共同特点。

新中国的廉政文化建设在高度重视廉政思想道德教育的同时，建立健全反腐倡廉的法律、法规和制度体系，大致经历了四个时期。第一个时期（1949年10月至1965年），制定了关于干部管理、政治财经的若干纪律，制定了如《中华人民共和国惩治贪污条例》、《国务院关于国家行政机关工作的奖惩暂行规定》等一系列惩治贪污贿赂的法规。第二个时期（1978年至1992年），制定了《刑法》、《刑事诉讼法》、《行政诉讼法》等一系列法律、法规，实现党内立法和行政立法并重的廉政立法转向，廉政立法逐步纳入法制化轨道。第三个时期（1993年至2003年），伴随着向市场经济的转型，在“市场经济是法制经济”思想主导下，适应市场经济的廉政立法被提上日程。第四个时期（2003年至今），廉政立法的全面发展与成熟时期，初步建立起了符合中国国情的反腐倡廉法制体系。

清廉指数排位较前的国家，普遍重视反腐倡廉的法律、法规和制度规范建设。这些国家制定的反腐倡廉的法律、法规和制度全面、严密、详尽、具体、可操作性强，形成了完备的反腐倡廉法制体系。比如，新加坡制定了《防止贪污法》、《没收非法所得法》、《公务员法》、《财产申报法》、《公务员行为与纪律条例》、《公务员指导手册》，建立健全了公务员考试录用制度、个人品德记录制度、行为跟踪制度、金融实名制度、股票账户检查制度、中央公积金制度。美国自1883年以来出台了《文官制度法》、《众议院议员和雇员道德准则》、《预算和会计法》、《有组织的勒索、贿赂和贪污法》、《海外贿赂行为法》、《政府道德法》、《道德改革法》、《联邦贪污对策法》、《监察长法》、《独立检察官法》、《政府阳光法案》、《信息自由法》、《廉政改革法》、《联邦选举法》、《检举人保护法》等一系列反腐倡廉的法律规定。

二、新中国廉政文化建设基本经验和国外廉政文化建设基本经验的不同之点

新中国廉政文化建设的基本经验和国外廉政文化建设的基本经验既有相同之处，也有不同之点。

1. 指导思想和具体内容的不同

新中国建立以来，党和政府坚持把马列主义、思想作为行动指南。在改革开放后形成的邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观，是同马列主义、思想既一脉相承又与时俱进的科学理论。《关于加强廉政文化建设的意见》明确指出，加强廉政文化建设的指导思想，是高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持社会主义核心价值体系，坚持社会主义先进文化前进方向，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的反腐倡廉战略方针，把廉政文化建设融入社会主义精神文明建设和反腐倡廉建设的全过程，着力培育廉洁价值理念，广泛开展廉政文化创建活动，大力营造崇尚廉洁的社会风尚，为党风廉政建设和反腐败斗争的深入开展提供思想保障和文化支撑。建国以来的廉政文化是以马列主义和与时俱进的马克思主义中国化的成果为灵魂的，继承了中国共产党廉政文化建设的优良传统和中国传统廉政文化的精华的具有中国特色的廉政文化。

国外廉政文化建设的指导思想是各国具体的政治思想理论。在发达国家，廉政文化建设的指导思想通常是资产阶级的政治思想理论、民主社会主义的政治思想理论，宗教往往是西方国家廉政文化的重要思想道德基础。

2. 领导体制和工作机制的不同

新中国成立以来，廉政文化建设形成了党委统一领导、党政齐抓共管、纪检监察机关组织协调、有关部门密切配合、依靠群众支持和参与的领导体制和工作机制。在廉政文化建设中，各级党委和政府负有重要领导责任，各级纪检监察机关发挥组织协调作用，各级宣传、文化、广播影视、新闻出版、发展改革、教育、工业和信息化、民政、财政、人力资源社会保障、农业、国有资产监督管理、旅游等部门以及工会、共青团、妇联、文联、作协等群团组织担负重要责任，形成了推进廉政文化建设的整体合力。

国外廉政文化建设通常缺乏统一的领导，各部门自成体系，各有分工，往往形成不了整体合力。然而，在一些发达国家，除了立法机关、检察机关、公务员培训管理机构和各级学校外，家庭、媒体、宗教组织、民间团体和各种社会机构都负有廉政文化建设的重要责任，廉政文化建设成为全社会的共同任务。比如，在瑞典，反腐败是全社会都很关注的事情，形成了社会方方面面和全体民众监督腐败现象的反腐倡廉建设的良好环境。

3. 法制化程度的不同

新中国成立后，虽然制定了一些法律、法规和制度，但在十一届三中全会前廉政文化建设主要不是依靠法制。改革开放后，中国共产党逐步确立了依法治国、依法执政的基本方略，反腐倡廉建设法制化不断取得新进展，然而，至今仍然存在法制意识不牢固、法制设计不科学、法制体系不完善、法制执行缺乏刚性等诸多问题。比如，权力高于法制、金钱大于法制的观念在部分国人中根深蒂固，“办事靠关系”、“没有钱办不成事”或者“没有钱办不成的事”的风气无论在社会上，还是在党内，都有一定的影响；《公职人员财产申报法》等一些在实践中证明十分有效的专项反腐败法律尚未出台；许多法规、制度可操作性不强，执行力欠缺。

在发达国家，依法治国、照章行事已经成为民众普遍的思维特征和自觉的行为准则，他们认为，自觉做到按章办事是自己应尽的义务，做到公私分明则是最基本的职业道德。发达国家的反腐倡廉法规和制度往往缜密、细致、系统、完备、可操作性很强。比如，德国《联邦政府官员法》对公务员的权利义务、福利待遇等作出了非常明确的规定，所有公职人员必须奉公守法、廉洁自律，不得接受来自任何方面、任何形式的馈赠。公职人员如果被邀请参加圣诞节等重大节日活动，必须经上级批准，只能收取印有主办单位名称的作为广告的小礼品，必须将15欧元以上的礼品上报等。

三、比较新中国廉政文化建设基本经验和国外廉政文化建设基本经验的启示

比较新中国廉政文化建设基本经验和国外廉政文化建设基本经验，可以发现：中外廉政文化建设的基本经验既有个性，也有共性，个性体现了各国廉政文化建设的特有规律，共性体现了世界各国廉政文化建设的共同规律。如果只强调个性和特殊规律性，而忽视共性和共同规律性，会局限我们认识问题的视野和解决问题的方法；如果只强调共性和共同规律性，而忽视中国的特殊性，脱离中国的具体国情，照抄照搬外国的经验和模式，也是不能成功的。比较新中国廉政文化建设基本经验和国外廉政文化建设基本经验，可以得到以下启示：加强廉政文化建设，要在坚持和发展我们自己已有的成功经验的基础上，大胆而正确地借鉴吸收国外廉政文化建设的有效做法。

1. 在坚持自己的廉政文化建设指导思想和基本内容的同时，大胆借鉴国外廉政文化的合理成份

我国廉政文化建设的指导思想和基本内容是在长期的廉政文化建设中形成的，是适合我国具体国情的，被实践反复证明是完全正确的，在今后推进廉政文化建设的过程中要长期坚持。同时，我们也要大胆借鉴国外廉政文化的合理成份。比如，要大胆借鉴国外政治理论中在民、人人平等、“以权力约束权力”⑧ 等思想，这有利于防治和克服官本位主义和特权意识，做到立党为公、执政为民，权为民用、情为民系、利为民谋；有利于加强对权力的监督制约，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，为廉政文化建设提供极为重要的体制机制保证。要大力吸纳国外道德观念和行为准则中恪守规范、贪耻廉荣、对腐败“零”容忍等文明成果，这有助于营造反腐倡廉的良好氛围，增强廉政文化建设的实效。

2. 在坚持现行的廉政文化建设领导体制和工作机制的同时，努力使社会方方面面和广大人民群众成为反腐倡廉的重要力量

我国现行的党委统一领导、党政齐抓共管、纪检监察机关组织协调、有关部门密切配合、依靠群众支持和参与的廉政文化建设领导体制和工作机制，有利于廉政文化建设的统一规划、协调行动，有利于坚持党的领导、维护社会政治稳定，被实践证明是符合我国国情的有效的领导体制和工作机制，需要继续坚持。与此同时，我们也要学习国外各种社会组织和全体社会成员参与廉政文化建设的有效做法。人民群众是国家和社会的主人，是廉政文化建设最广泛的主体，也是廉政文化建设不断发展的源泉。把廉政文化建设的责任主体推广到全社会的各类组织和广大人民群众，做到反腐倡廉人人有责、人人参与，是增强廉政文化建设实效性的重要措施。

3. 在坚持我们开展廉政文化教育的优良传统和基本经验的同时，积极吸收国外廉政文化教育的有效做法

包含廉政文化教育在内的思想政治教育是我们党的优良传统和政治优势，广泛深入地进行廉政文化教育，无疑需要坚持和发扬我们开展廉政文化教育的优良传统和基本经验。然而，国外进行廉政文化教育的有效做法，我们也有必要采取积极吸纳的态度。首先，廉政文化教育要从小孩子抓起。新加坡领导人李光耀曾说，必须从孩子思想还未定型而且可以熏陶时，把传统价值观念灌输给他们，以便这些处世待人的态度能够在他们长大后根深蒂固，终身不忘。俄国文学家契诃夫说，在妇女染有庸俗化习气的家庭里，最容易培养出骗子、恶棍和不务正业的东西来。从小形成的思想观念、行为习惯和生活方式，对人的一生影响巨大，有时甚至决定人的一生，因此，廉政文化教育必须从小孩子抓起。目前孩子中存在的“拼爹”、“斗富”等现象值得高度关注、认真对待，要使家庭、幼儿园、小学承担起廉政文化教育的至关重要的责任。其次，切实加强从政人员的职业道德建设。腐败是对权力的滥用，从政人员手中往往都掌握着或大或小的权力，从政人员通常又是廉政文化建设的领导者、组织者、指挥者，具有表率示范效应，因此，必须始终把从政人员作为廉政文化教育的重点，高度重视他们的从政道德建设，切实解决从政人员道德建设“说起来重要、做起来次要、忙起来不要”的问题，真正把“德才兼备，以德为先”的原则落到实处。⑨再次，重视对全社会的廉政文化教育。人是社会关系的总和，营造反腐倡廉的良好社会氛围，形成贪腐不廉如“过街老鼠，人人喊打”的局面，是国外反腐倡廉建设的一条成功经验，是把腐败现象降低到最低程度的有效措施。因此，要充分运用各种传媒载体特别是互联网等新兴媒体，采取广大群众喜闻乐见的形式和办法，加强全社会的廉政文化宣传教育，提高广大民众崇尚自律、遵纪守法、公私分明、鄙视贪腐、廉政光荣的廉政文化素养。

4. 在完善反腐倡廉的法制规范的同时，增强法制的执行力

据统计，我国现有反腐倡廉的法律法规制度1200多种，已经初步建立起符合中国国情的反腐倡廉法制体系，但是，这一法制体系仍然存在着一些重要的法制缺位以及现有法制不严密、可操作性不强和执行不力等突出问题。比如，现有的一些反腐倡廉法制存在设计缺陷，“不准”、“不得”、“严禁”的规定较多，确保其落实到位的可操作性规定较少，制约了其功效的充分发挥。有法不依、执法不严、违法不纠现象的客观存在，也损害了法制的权威性。完善反腐倡廉法制体系，要借鉴国外的有效做法，尽快出台《公职人员财产收入申报法》、《政务公开法》、《新闻法》、《反贪污贿赂法》、《反腐败法》、《公职人员道德法》等反腐倡廉法制，弥补现行法制设计上的缺陷，增强其严密性、科学性和可操作性，坚决做到有法必依、执法必严、违法必纠，使人不能腐败、不敢腐败、不愿腐败。

注释：

①［美］塞缪尔・亨廷顿、劳伦斯・哈里森主编《文化的重要作用――价值观如何影响人类进步》，程克雄译，新华出版社2002年版，第2页。

② 参见朱维平《新加坡廉政建设经验及启示》，《中国经贸导刊》2004年第14期。

③ 参见季正矩、陈德元《他山之石：海外反腐肃贪要览》，北京出版社1994年版，第45页。

④ 参见孙晓莉《国外廉政文化概略》，中国方正出版社2011年版，第102页。

⑤ 参见任建明《透析国外反腐倡廉的有益经验》，《理论导刊》2008年第7期。

⑥ 参见陈永弟、金大陆、仇立平、蔡伟民《全面德育时代的来临――发达国家和地区未成年人道德教育述评》，《上海青年管理干部学院学报》2005年第1期。

⑦ 参见蔡娟《基于国际比较的中国廉政文化建设》，《社会科学》2009年第9期。

⑧ 孟德斯鸠：《论法的精神》上册，商务印书馆1982年版，第154页。

⑨ 陈平：《论廉政文化建设与〈廉政准则〉实施的相互结合》，《社会主义研究》2011年第4期。

作者简介：舒艾香，女，1963年生，湖北京山人，法学博士，中共湖北省委党校党史党建教研部教授，湖北武汉，430022；李妙颜，女，1979年生，湖北武汉人，中共湖北省委党校公共管理教研部讲师，湖北武汉，430022；梅松，男，1978年生，湖北武汉人，中共湖北省委党校信息网络中心副教授，湖北武汉，430022。