“铁老大”的形象何时改变?

2010年12月1日，铁道部新修订后的《铁路旅客运输规程》和《铁路旅客运输办理细则》，其中除高铁、动车外的普通列车取消原来开车后2小时内退票的规定，引起了媒体和网民的热议。12月7日，铁道部运输局发言人终于出面“重新解释”了。

本来，对于人民政府来说，向人民清楚地说明和解释政策规定的动机以及可能产生的正反两方面的影响，是法律规定的义务。可是，铁道部给出的理由却充满了“技术性”，让大多数普通人无法看（听）懂。

铁道部运输局发言人解释说，在取消退票一事上，大家的理解有误，不是不让退票，只是退票需要批准。只要由车站值班主任批准，还是可以退票的。而这样做的目的是为了“遏制票贩子的倒票行为”。笔者想不通，为何由值班主任批准，就可以杜绝倒票的黄牛党？就不怕值班主任工作量太大而无法胜任？或者权力太大而成为又一个腐败的滋生源吗？

其实，在当下中国，铁道部系统一直是一个复杂的产权明晰但工作职责不明的复合体。它是国家部级单位，属于行政部门。它又具备企业特征，属于国营企业。作为国家机关下属的国营单位，它是由纳税人的钱支撑，其开车营运是为了方便百姓出行，所以具有公共福利性质。作为企业，它又需要以赢利为目的。这种双重身份导致的是官气十足、居高临下、服务意识极其淡薄，并且明显落后于其他行业。

按理说，铁道部的每项新规的出台，对全国人民的生活工作，都会有牵一发而动全身的影响。所以，一方面出台新规需谨慎；另一方面，也是最重要的，是新规前需有一个透明的阶段，比如听证、公示，以征求意见。然而，这些现代政府行政或公共事业部门和企业所遵循的最起码的程序，对铁道部永远是个例外。

举一个现实的例子。笔者2010年10月下旬在上海火车站买车票。按原来的规定，车站预售6天的票，这时突然改成预售3天。由于在“醒目位置”找不到任何公告或通知，笔者询问值班人员和售票员，得到的答案都是一句十分不耐烦的话：“不知道”。于是，与笔者一起候车的旅客开始猜测，有的说是世博会将闭幕，为了安全；有的说是从此以后就改成预售3天了；听到最多的，是说“肯定又出事了”。然而，几天后，“真相”出来了――只是因为沪杭线高铁将投入运营，铁路部门要重新调整运营图。

不透明、不事先公开信息是典型的传统行政习惯，它既不符合现代行政的原则，与企业管理的理念也背道而驰。退一步看，不顾老百姓知情权的无谓的“保密”不仅无法给铁路部门带来利益，它所导致的猜测繁多、谣言四起，反而损害铁路部门的公共形象。

但铁路部门之所以可以置公共形象和老百姓的意见于不顾，不仅是因为独此一家的垄断，其基本定位上的不明确也是一个重要因素。现有的兼具行政机关和企业形式的复合体，并没有给铁路系统带来“双赢”，从服务意识和服务质量上看，基本上是“两败”。因此，从改革的角度说，明确定位是需要率先解决的问题。以笔者所见，铁路还是应该回归到它的本质――公共事业――上来，体现公共交通的公共福利性质。

现在看来，缺乏实质上的体制和机制的改革，铁路部门的改进只能是硬件上的。“世界第一”的高铁以及铁路网的快速建设都源自国家大规模的投入，但服务上的改进却与先进的设备形成明显的反差。据从事铁路研究的专家说，在西班牙，列车晚点5分钟，铁路部门就要做出补偿。我们最先进的高铁列车除了经常晚点，而且还会有“早点”，它们对此不仅没有补偿，甚至连一个“说法”也不给，常拿旧的“机关作风”搪塞民众。这次铁道部在新规出台受批评后，给出了“专家解读”，居然引用了《中华人民共和国合同法》，并且言之凿凿，说旅客买票表明双方已订立合同，未按时上车，旅客便违反了合同，就要承担责任。这位振振有词的“专家”看到铁道部运输局发言人的最新解释，不知作何感想？

学会道歉，是现代政府行政的标志之一。看来，铁道部门这个超大型复合体，只有推行产业重组，真正引入竞争机制，才能推动现代企业制度的建立。唯其如此，“铁老大”的形象才可能从根本上改变。

（作者系苏州大学副教授）