加快污染治理市场化与环境保护机制创新

“十一五”规划《纲要》明确指出：大力发展环保产业，建立社会化多元化环保投融资机制，运用经济手段加快污染治理市场化进程。这是建设资源节约型、环境友好型社会和实施可持续发展战略的重要举措。污染治理市场化是指采用市场经济手段治理污染的一种模式，其目的是实现污染治理设施的社会化投资、专业化建设、市场化运营、规范化管理。具体是指治污企业(服务方)接受排污企业或政府部门的委托(委托方)，对污染治理设施建设(含融资)、运行和污染物处理(处置)进行专业化承包、经营。通过治污企业专业的污染治理技术和良好的经营管理，达到有效控制污染、降低污染治理成本、提高企业经济效益的目的。

一、污染治理市场化现状

环境污染一般可分二大类，一类是由生产过程中排放的废弃物造成的，主要是“工业”三废，即废气、废水、废渣造成的环境污染，也包括农业生产过程中产生的环境污染(农业污染主要是防治的问题，在本文中不作讨论)；另一类是在生活过程中产生的环境污染，主要是生活污水、生活垃圾、汽车尾气(主要也是防治的问题)等。随着市场经济体制的建立和完善，原有的污染治理设施建设、运营和管理方式已远远不能适应经济发展和环境保护的需要，污染治理市场化引起了社会各界的广泛关注和重视。总体而言，污染治理市场化处于起步阶段，还未形成一定的规模。目前，污染治理设施的投资主要由排污企业或政府负担，社会、公众投资污染治理设施的体制和机制还未形成；工业“三废”污染治理设施建设基本纳入了主体工程建设中，真正实现专业化建设的并不多。城市生活污水、垃圾处理厂建设虽可称得上专业化建设，但由于近几年刚发展起来，专业化水平较低；污染治理设施市场化运营取得一定进展，全国已有4000多个污染治理设施实施了市场化运营，但主要集中在东部沿海地区和一些新建的工业园区内；现行的环境管理制度重污染治理设施建设轻污染治理设施运行的监督管理，缺乏相应的技术规范和设施运行管理办法，污染治理设施运行的规范化管理有待进一步加强。

二、污染治理市场化遇到的问题

(一)体制机制问题

1、城市污水、垃圾治理。计划经济体制下形成的认识和机制是，政府对污染治理设施进行投资建设，建成后交给政府的下属事业单位来负责污染治理设施的运营，财政支付设施的运行费用。其结果是污染治理只讲社会效益、环境效益，不讲经济效益。在认识不到位、财政紧张的情况下，城市污水、垃圾处理设施建设严重滞后。城市污水处理厂、垃圾处理厂作为事业单位，依附在政府身上，有钱就运行，钱不够就向政府伸手，不给钱就不运行，造成了污染治理设施的严重浪费，加剧了城市环境污染。

2、工业“三废”污染治理。现行的环境保护法律规定排污企业承担污染治理的责任，即“谁污染、谁治理”，具体实践中，执法的对象也是排污企业。环保“三同时”制度要求每个排污企业都要建设污染治理设施，企业工程概算中要包括污染治理设施的建设投资，没有实现“三同时”的，环保验收通不过，主体工程不能投产使用。这样，除一些新建的工业园区外，几乎所有企业都自行建设了污染治理设施。设施建成后纳入整个生产过程进行运营管理，并不是将污染治理设施进行独立核算、经营。结果是企业重生产运行轻污染治理，将污染治理设施运营作为企业的一种负担，污染治理设施仅是一种摆设，环保执法检查时运行，检查过后就停运，能不运行就不运行，企业偷排污染物现象普遍。而且一些企业的污染治理设施标准低、质量差，本身就难以正常运行。

总之，无论是工业“三废”污染治理领域还是城市生活污水、垃圾治理领域，污染治理设施的建设和运行，并不是经济意义的投资经营活动，仅仅是企业或政府的一项责任或义务。由于污染治理设施的建设和运行没有按企业方式来运作，并不是投资经营活动，这样，社会、公众资金很难介入，专业化的治污企业也很难介入，污染治理设施的社会化投资、专业化建设、市场化运营很难实现。

(二)税收政策问题

采用市场化方式进行污染治理，建设和运行维护污染治理设施或集中治理污染成为治污企业(服务方)的一项收益性经营活动，根据现行的税收政策，企业的经营活动需要缴纳营业税和所得税。而排污企业自行建设和运营污染治理设施是生产经营活动的一部分，是一项支出活动，不需要缴纳营业税和所得税。同样，政府下属事业单位建设和运营城市污水处理厂、垃圾处理厂是政府行为，也不用缴纳税费，但由治污企业建设和运营城市污水处理厂、垃圾处理厂则需要缴纳相应的税费。因此，在现有的税收政策下，实施污染治理市场化，一定程度上增加了污染治理的成本。

(三)收费政策不到位

一是收费标准低于污染治理成本，仅靠收费不能解决污染治理设施建设和运行所需的费用。如国家要求城市污水处理收费标准应不低于0.8元/吨，而全国绝大部分地区都没有达到此标准，有的地区城市生活污水收费标准仅为0.25元/吨，有的甚至还没有开始征收。二是垃圾处理费收缴率低，主要原因是缺乏法律依据；对居民而言没有合适的收费载体；建立一个新的收费体系，成本太大，而委托已有的收费渠道会有职责不清的问题；宣传不到位，居民对收费理解不够，认识不够。对于工业“三废”而言，国家虽有专门的排污收费政策和标准，同样存在收费标准低于污染治理成本和收缴率低的问题，目前主要是协议收费。而且排污收费是行政事业性收费，并不是针对加快污染治理设施市场化进程制定的，特别是实施污染治理设施市场化运营后，排污企业的费用支出是否符合有关财务规定以及如何确定支付标准等，国家对此还没有专门的规定，一旦进行财务审计，可能会通不过。

(四)监管不力，执法不严

目前，企业超标排放污染物的现象十分普遍(对一个企业而言，建设时有环境影响评价制度，投产时有环保设施竣工验收制度和排污许可证制度，还有日常的运行监督检查制度、限期治理制度、停产关闭制度等，因此，如能把现有的监管措施执行到位，企业超标排放污染物是不可能的)，一些地区污染治理设施运行与不运行一个样，没有严格的监管和处罚手段。在监管不到位，偷排污染物得不到处罚的情况下，排污企业对污染治理市场化不会产生积极性，而污染治理市场化的主体是排污企业。对于城市污水、垃圾处理而言，一般由政府或政府下属事业单位负责设施建设和运行，行使的是政府职能。现行体制机制下，环保部门作为政府的一个职能部门，很难严格执法监管政府的另一个职能部门。

三、创新环境保护机制

(一)明确污染治理市场化的法律地位

尽快修订有关环境保护法律法规，将“谁污染、谁治理”改为“谁污染、谁负责、谁付费”，或者改为“谁污染、谁付费，谁治理、谁受益”，明确工业企业可以自己治理污染，也可以委托专业化的治污企业来治理污染。对“三同时”进行重新界定，特别是中小企业不一定要自己建设污染治理设施，可以将污染物交给治污企业集中处理。同时，要明确排污企业和治污企业在污染治理中的相关法律责任。污染治理市场化后，针对不同的委托方式，都能找到法律的责任主体。

(二)创新污染治理体制机制

按照产业化发展、市场化运作、企业化经营、法制化管理的要求，深化城市生活污水、垃圾处理管理体制改革，切实转变政府职能，实现政企分开、政事分开，确保社会公众利益和城市环境效益。建立和完善污染治理设施的投融资机制，无论是工业企业的污染治理设施还是城市污染治理设施，其建设和运行都应按企业方式来运作，鼓励各种社会资金投资污染治理设施建设，实现产权的股份化、投资的多元化，明确投资者之间的责、权、利，增加污染治理投资能力，保护投资者利益。在污染治理领域引入“特许经营”概念，将污染治理特许给有实力、有经验的专业化污染治理公司，鼓励专业化污染治理公司实行污染治理设施的投资、建设、运行和维护管理等，吸收有实力的国有企业、民营企业等跨入污染治理领域，加快污染治理市场化进程。

(三)完善经济激励机制

经济激励机制就是经济扶持政策，主要有：一是税收优惠政策，为鼓励专业化的治污企业加快发展，要研究制定低税率、零规费的污染治理市场化税收优惠政策，对治污企业，应减免营业税和所得税，新修订的《所得税法》已明确规定，企业从事符合条件的环境保护、节能、节水项目的所得可免征、减征所得税；对污染治理过程中生产的产品(如中水、回收的有用物质等)应减免增值税。二是资金补助政策，政府应设立污染治理专项资金，以补助方式投资污染治理重大项目，特别是城市污水、垃圾处理工程项目，以弥补污染治理工程的建设资金，并吸引社会、公众投资，同时使投资者更容易获得银行资金支持。三是落实和完善收费政策。全面实施城市污水、生活垃圾处理收费制度，收费标准要达到保本微利水平，凡收费不到位的地方，当地财政要对运营成本给予补助，保证污染治理设施的建设和运行费用。同时要研究治污企业向排污企业的收费政策，使收费合法化，明确排污企业的成本构成中允许列支污染治理的费用；研究制定合理的收费标准，既能保证治污企业的合理利润，使治污企业得到发展壮大，又不能加大排污企业的负担，降低排污企业竞争力。

(四)建立健全监管机制

一是要加强对治污企业的监管，提高准入门槛。由于污染治理是公益事业，涉及社会、环境效益，要研究制定治污企业准入标准，治污企业不但要有可靠的专业技术知识，而且要有良好的信誉，实施污染治理市场化后，必须保证污染治理设施的高效稳定运行。要加强日常的监督管理，研究制定污染治理设施设计、招投标、施工、调试、运行维护等技术规范。加强监管。二是加强对排污企业的监管，所有企业必须达标排放，打消企业偷排污染物的侥幸心理，通过严格的环保执法和处罚，使排污企业认识到污染治理市场化的优越性，主动推行污染治理的市场化运营。三是打破地方保护、行业垄断，建立统一开放、竞争有序的市场环境，依法保护污染治理企业公平参与市场竞争。

(五)创新服务机制

积极培育具有系统设计、设备成套、工程施工、调试运行和维护管理一条龙服务的总承包公司，培养一大批守信用、懂技术、会管理的专业化污染治理企业，拓宽污染治理专业化服务领域，既要允许专业化污染治理企业实行污染治理特许经营，即对污染治理实行投资(融资)、建设、运行、日常维护、管理等全过程的服务，也要允许专业化污染治理企业承包污染治理设施的建设或运行管理，或投资融资的一部分。