关于加入WTO后中国消防法制建设的几点思考

【前言】关于加入WTO后中国消防法制建设的几点思考由文秘帮小编整理而成，但愿对你的学习工作带来帮助。四是绝大多数技术规范的溯及既往性。我国现行的消防技术规范绝大多数都溯及既往。特别是技术规范在不断修改和完善，而这些修改条文又都是强制性条款，要求新老单位都要立即实施整改，而没有结合具体情况确定合理的时间要求，这就给当事人的消防安全权利造成了不稳定性...

随着中国的全面入世，我国政府的行政管理和法律法规都受到了严峻的挑战。wto本身是以强制性的规则为基础的政府间国家组织，其绝大部分规则是以政府的行为为内容并以政府管理活动为对象的。因此,WTO与我国行政法治建设密切相关，由于WTO协定与我国不具有国内法上的效力，是不能直接适用的，因此，修改和完善国内法，包括消防方面的法律法规，使之与WTO协定的有关规则及我国入世承诺相一致，势在必行。

现行消防法律法规从广义上讲，包括国家的消防法律、行政法规、部门规章和地方法规、规章以及各种规范性文件。这些都是各级公安消防机构从事日常消防监督管理工作的主要法律依据和政策依据。但目前国家和地方消防法律法规和规范性文件、技术标准中普遍存在“陈旧和规格低、执行难、执法监督少”等问题，突出表现出以下几方面的问题：

一是政出多门，法制统一性不强。目前有相当多的规章、地方性法规和规范性文件存在着与消防法律、行政法规不相吻合的条款，绝大部份行政机关自行制定的规范性文件和一些“土政策”都没有向社会明确公示，透明度不高，为“暗箱操作”提供了可能。

二是司法审查受到一定程度的限制。根据WTO有关司法审查的规定，成员方政府的部分抽象行政行为，如行政法规、部门规章，政府规章，具有普遍约束力的决定、命令等，将纳入到法院的司法审查范围；部分终局行政裁决行为将纳入到法院的司法审查范围。目前我国的《行政诉讼法》规定的受案范围中还不包含对抽象行政行为的审查，消防监督机构制定的一些事关管理相对人权益的规范性文件还无法进行司法审查。在火灾事故原因认定、责任认定等工作中还有行政终局决定的规定，直接排除了司法审查的可能性。

三是消防法规体系不够完备。虽然国家已经制定了《中华人民共和国消防法》，但是总体而言，我国的消防法制体系本身还很不完备。有些消防法规己明显滞后，不适应社会主义市场经济体制的建立和我国加入WTO形势的需要，《消防法》就存在诸如政府及其有关职能部门、各社会单位的消防安全职责不够明确、具体，消防行政审批过多和行政处罚前置条件过多，对消防违法行为的处罚缺乏必要的强制措施，基层公安派出所实施消防监督管理执法主体地位不明确等等。有的消防技术规范条文相互间有矛盾，不便执行，有的技术规范己不适应新材料、新工艺和新技术的发展和应用要求。消防法还有许多条文需要修改，一些急需的消防法规、消防技术规范和标准没有出台。

四是绝大多数技术规范的溯及既往性。我国现行的消防技术规范绝大多数都溯及既往。特别是技术规范在不断修改和完善，而这些修改条文又都是强制性条款，要求新老单位都要立即实施整改，而没有结合具体情况确定合理的时间要求，这就给当事人的消防安全权利造成了不稳定性。

这些特点都不符合WTO规则对法制统一性、透明性和稳定性以及行政行为司法审查的基本要求。为加速与WTO规则的有效接轨，形成适应WTO和市场经济体制要求的消防法律法规体系，笔者认为，加快消防法规的立、改、废工作迫在眉睫。

当前最紧迫的是抓紧修订《消防法》或出台《消防法》的实施细则，这是消防工作的基本法和上行法。《消防法》不修订，其他法律法规特别是地方性法规无从出台。有的技术性标准规范可采取直接引用的方法，为我所有。对现有法律法规规章之间有冲突、有矛盾的，这主要体现在《消防法》、国务院344号令、公安部18号令、30号令、36号令、37号等法律法规之间，要抓紧修定，该删除的删除，该统一的统一，该延伸的延伸。不管怎样，无论是新出台的法律法规，还是修订的法律法规都要提高立法质量，避免政出多门和与WTO规则相抵触，保持法制统一，保证法律法规和标准规范的稳定性、统一性、先进性、公开性。

其次要抓紧创制新的法律法规。针对当前消防工作的新形势、新特点和消防法制中的空白，要抓紧创制新的法律法规，建立起与WTO相衔接的消防法规体系。

笔者认为，消防监督管理的有关法规，在立、改、废过程中应重点解决好以下几个问题：

（一）完善建筑工程防火设计消防监督审核验收法律制度

《消防法》规定对新建、改建、扩建和室内装修工程防火设计实施消防监督审核验收，这是我国落实消防安全源头管理，实施消防安全事前监督的重要的法律制度之一。但这一制度也存在一些问题：《消防法》对建筑工程消防审核验收的范围的规定是“按照国家工程建筑消防技术标准需要进行消防设计的建筑工程”需经公安消防机构审核验收，这一标准过于原则，而且范围过大，在经济快速发展，公安消防机构人员编制紧张的情况下，公安消防机构越来越难以及时、有效地完成监督审核验收工作任务，同时也增加了一些社会单位（个人）的运营成本，因此，有必要对这项制度进行修正和完善。一是要进一步明确并逐步缩小建筑工程防火设计消防监督审核验收制度的适用范围，将有限的警力集中在自动消防设施、重点工程、公众聚集场所以及生产、储存。销售危险物品的建筑工程等方面的监督审核和验收上，并着重在“监督”二字上下功夫。二是进一步明确和落实设计单位和设计人员的防火设计责任，在工程审核验收过程中一旦发现有违反国家强制消防技术标准的情形，一方面要责令建设单位限期改正，同时还应当追究设计单位、设计人员以及其他相关人员的法律责任。三是要完善监督审核验收程序，对申报、受理、审核验收期限、法律文书的出具等方面作出具体规定，通过规范程序，合理分配建设单位、设计单位、公安消防机构等单位（部门）对建筑工程防火设计所应承担的责任，提高公安消防机构的工作效率和工作质量，更好地为经济建设服务。

（二）完善消防安全检查法律制度

《消防法》规定公众聚集场所开业（使用）前和大型活动举办前应经消防安全检查合格，消防监督管理的实践证明，设立这一法律制度是必要的，但是也存在一些问题，需要进一步完善。一是公众聚集场所新建、改建、扩建和室内装修的消防验收和消防安全检查在程序上重复，实体内容也基本相似，从方便社会、节省警力的角度，将两者合并为消防安全检查制度比较适宜。二是法律没有对公众聚集场所明确定义给法律适用带来困难，应当进一步明确公众聚集场所的内涵和外延。三是法律没有明确公安消防机构出具的消防安全检查意见书的有效期限，不符合公众聚集场所消防安全状况是一个不断变化的动态过程这一事实，应当建立消防安全检查意见书年检和撤销制度，公安消防机构对场所进行一次年检，根据场所实际情况重新核发意见书。另外公安消防机构在日常抽查中一旦检查发现曾经检查合格的公众聚集场所不再具备消防安全条件，应当及时撤销曾经出具的消防安全检查意见书。四是通过修改《消防法》，将消防安全检查制度延伸到生产、储存、销售易燃易爆化学物品场所的开业和使用，建立起对易燃易爆行业长期有效的监督管理。

（三）完善消防行政处罚法律制度

现行消防法规关于消防行政处罚的规定主要存在以下问题：一是一些消防法律规范要素不完整，只作出了禁止性规定，或者只给行为人设定了义务，但没有对违反禁止性规定或不履行义务的行为设定行政处罚，致使法律规范得不到有效实施。二是《消防法》规定了大量的停产停业、停止使用、停止施工处罚，但对如何确保这类处罚的执行缺乏有效措施，大量“三停”处罚难以执行。三是将责令限期改正作为实施处罚的前置条件，与责令停产停业处罚形成逻辑悖论。例如公众聚集场所未经消防安全检查合格擅自开业，按照《消防法》的规定，首先应当责令限期整改，逾期不改，才可以实施责令停止使用的行政处罚，但从法理上讲，这里的责令限期改正已经包括了责令停止营业和补办消防检查手续两方面的内容。四是一些处罚设定得不够合理。例如《消防法》第四十三条第二款规定：营业性场所不能保障疏散通道、安全出口畅通的，责令限期改正，逾期不改正的，责令停产停业，可以并处罚款，并对其直接的主管人员和其他直接责任人员处罚款。而实际上，像安全出口上锁、疏散通道堆放杂物等影响疏散的行为，应当责令立即改正，并给予适当的罚款处罚即可，无需限期改正，处以停产停业则过于严厉。五是最高人民法院司法解释规定，行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定期限三个月届满之后才可以提出，这一规定不完全符合消防安全工作的特点，因为需要责令停产停业的场所，往往是火灾隐患比较突出的场所，随时都有发生火灾的危险。因此，要通过消防法规立、改、废，完善消防法律规范，避免因法律规范本身不完整造成执行上的困难。（1）取消或减少实施行政处罚的前置条件。（2）减少停产停业处罚的设立，同时要明确“三停”处罚的执行手段和执行途径，授予公安消防机构采取必要行政强制措施的权力，确保停业处罚及时、切实地执行。（3）按照合理、有效的原则，对不同违法行为和违法情节设定不同的处罚种类和幅度，限制行政自由裁量权等等。

（四）完善火灾事故调查立法，加大对火灾事故责任人的处罚力度

目前在火灾事故责任追究方面，《刑法》对消防责任事故罪规定不合理。《消防法》第四十八条第一款规定：“违反本法的规定，有下列行为之一的，处警告或者罚款：（一）指使或者强令他人违反消防安全规定，冒险作业，尚未造成严重后果的。”《刑法》第一百三十九条规定：“违反消防管理法规，经消防监督机构通知采取改正措施而拒绝执行，造成严重后果的，对直接责任人员，处三年以下有期徒刑或者拘役；后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。”根据《消防监督检查规定》，公安消防机构对非消防安全重点单位进行监督是采取抽样性监督检查的方式，因此公安消防机构不可能对每一个公民或者单位都能够监督到，因而也就不可能去通知其采取改正措施，那么在这种情况下指使或者强令他人违反消防安全规定，冒险作业，已经造成严重后果的，该如何处理呢？这就出现了一个悖论，违法了但尚未造成严重后果的要承担法律责任，而已经造成了严重后果的却无须承担法律责任。因此，建议对《刑法》第139条有关消防责任事故罪的条文进行修改，规定只要违反消防管理法律法规引发火灾事故，造成严重后果，即可按照消防责任事故罪定罪量刑，而不把“经消防监督机构通知采取改正措施而拒绝执行”作为定罪的要件，这样就可以扩大消防责任事故罪的处延，有利于火灾事故刑事责任的追究。同时，对违反消防法律法规造成火灾事故尚不够刑事处罚的，从严设立行政处罚。

（五）进一步完善确立社会单位消防安全责任的立法

公安部颁布的《机关、团体、企业、事业单位消防安全管理规定》对单位的消防安全责任作出了全面具体的规定，对强化单位的消防安全主体意识，落实社会消防安全责任，推进消防工作社会化具有十分积极的意义。但是贯彻61号令，还需要解决两个问题：一是用部门规章的形式给所有机关、团体、企业、事业单位设定（或明确）消防安全职责，其权威性受到局限，建议通过修改《消防法》将有关规定直接上升为法律。二是61号令对单位不履行消防安全职责的行为没有设立有效的处罚措施，不利于贯彻执行，建议通过修改《消防法》加以改正。

（六）完善督促整改重大火灾隐患法律制度

督促整改火灾隐患是消防监督管理的一项重要工作，也是消防监督工作的一个难点，现行消防法律法规督促整改重大火灾隐患的重视还不够，应当通过立法，明确重大火灾隐患的评判标准，建立重大隐患评估论证制度，在督促整改重大隐患方面出台一些硬性措施，确保及时整改到位，例如，建立重大火灾隐患单位（场所）公示制度，通过媒体公告或一定范围内通报等形式，将存在重大火灾隐患单位（场所）公之于众，同时在其门前强制悬挂警示牌，非经公安消防部门检查合格不得摘除，否则给予相应的行政处罚。另外，强制火灾隐患整改资金及时到位，在规定的限期内不能整改的，强制停产停业，对整改重大火灾隐患工作不力的单位和责任人，加大处罚力度。