深化改革的重点领域和关键环节

今年是实施“十二五”规划承上启下的重要一年，也是党的十胜利召开之年，要继续抓住和用好我国发展的重要战略机遇期，在转变经济发展方式上取得新进展，在深化改革开放上取得新突破，在改善民生上取得新成效。做好今年的改革工作，要高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持社会主义市场经济改革方向，围绕加快经济发展方式转变和经济结构调整，积极推进重点领域和关键环节改革，在关系经济社会发展全局和人民群众切身利益的改革方面取得新的进展，为保持经济平稳较快发展和社会和谐稳定奠定坚实的体制基础。要处理好改革、发展、稳定的关系，把握好改革任务的轻重缓急和社会承受程度，统筹兼顾，稳中求进；处理好加强顶层设计和尊重群众首创精神的关系，充分发挥中央和地方两个积极性；处理好改革创新和依法行政的关系，按照科学发展观要求和社会主义市场经济规律大胆探索、勇于创新，有效运用法制手段规范改革程序、巩固改革成果。

一、进一步理顺政府与市场的关系，更好发挥市场配置资源的基础性作用

这方面的改革任务有三个重点：加快转变政府职能，完善宏观调控体系；进一步完善市场体系，健全资源要素价格形成机制；推动垄断行业的改革。

一是加快推进行政体制改革。今年，要以投资、社会事业和非行政许可领域为重点，继续深化行政审批制度改革，进一步“简政放权”，国家只审批或核准政府投资项目与关系国家经济安全、涉及整体布局和影响资源环境的事项。简化审批环节、规范审批程序，建立健全新设行政审批事项审核论证机制，强化服务监督，为经济发展营造良好环境。按照政事分开、事企分开和管办分离的要求，积极稳妥推进事业单位分类改革，全面完成事业单位清理规范。此外，还要加快推进机关后勤服务社会化改革，深入推进省直接管理县（市）改革试点等。

二是完善要素市场体系和资源性产品价格形成机制。今年，要以深化利率市场化改革、培育面向小型微型企业和“三农”的中小金融机构、完善多层次资本市场等为重点，深化金融体制改革。

价格是市场经济资源配置的“信号灯”。目前，我国绝大多数商品和服务价格已由市场决定，但资源性产品主要还是实行政府定价或政府指导价，定价机制不完善的问题仍比较突出，与建立能灵活反应市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的价格形成机制这个目标相比，还存在较大差距。

下一步，要继续深化资源性产品价格改革，完善价格形成机制，理顺价格关系，更好发挥市场和价格机制在合理配置资源、促进节能减排、调整经济结构中的作用。今年，要试行居民阶梯电价制度，这项改革方案兼顾了公平与效率，能促进节约与环保，符合资源性产品价格改革的方向。同时，还要选择具备条件的地区开展竞价上网试点，完善水电、核电定价机制，进一步理顺煤电价格关系。要择机推出成品油价格改革方案，缩短调价周期，改进调价操作方式，提高机制运行透明度。做好天然气价格形成机制改革试点工作，逐步理顺天然气与可替代能源比价关系。要开展节能量、排污权、碳排放权交易试点等。通过这些改革举措，保障经济平稳运行，推动节能减排和结构调整。

三是深化国有企业和垄断行业改革。要坚持国有经济“有进有退、有所为有所不为”的方向和原则，推进国有资本向涉及国家安全的行业、自然垄断的行业、提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业调整集中，优化国有经济战略布局。继续推进国有大型企业公司制股份制改革，完善公司法人治理结构，提高创新能力和整体素质，做优做强一批国有企业。

要按照完善基本经济制度和保障公平竞争的要求，遵循行业特点和技术经济规律，坚决打破行政分割，强化对自然垄断的监管，建立健全普遍服务机制，形成有效竞争的市场格局。今年，要按照政企分开、政资分开的要求，研究制定铁路体制改革方案。深化电力体制改革，稳步开展输配分开试点，研究推进农村电力体制改革。在总结经验的基础上，扩大三网融合试点范围，推动广电、电信双向进入和信息基础设施共建共享、互联互通。

四是完善和落实鼓励民间投资、非公有制经济、中小企业健康发展的政策措施。进一步放宽市场准入，抓紧研究打破垄断、公平准入、鼓励竞争的具体政策，鼓励民间投资进入铁路、市政、金融、能源、社会事业等领域。今年，要重点完善支持小型微型企业发展的财税金融政策，健全社会化服务体系，着力解决非公有制初创企业和小微企业税费负担重、融资难等问题，营造各种所有制经济公平竞争、共同发展的良好环境。

二、进一步理顺中央与地方以及地方各级政府间财政分配关系，更好地调动中央和地方两个积极性

上一轮财政体制改革确立了我国中央与地方经济关系的基本框架，长期以来为我国经济平稳较快发展发挥了重要作用。但近年来，在财权、事权关系上存在的问题也越来越引起人们的关注。一方面，基层政府支出责任和压力越来越大、对中央转移支付的依赖程度越来越高；另一方面，根据现行支出责任和分配制度，公共服务的支出由多级政府分担，也容易造成责权不清，互相推诿，这就要求继续深化财税体制改革，特别是进一步完善分税制。

从税收制度来看，目前，我国已基本形成了以增值税、消费税、营业税为主的间接税与企业所得税、个人所得税、部分财产税为主的直接税并重的税制结构，现行税制结构在保证国家财政收入、加强宏观调控，促进保障改善民生方面都发挥了十分重要的作用。但随着经济社会的发展，按照完善社会主义市场经济体制的需要，进一步改革税收制度，优化税制结构，也已经成为摆在我们面前的重要任务。深化财税体制改革，加快构建有利于转变经济发展方式的财税体制，对于调动中央和地方两个积极性，将稳增长、调结构、惠民生更好地结合具有重要意义。

一是理顺政府间分配关系。要按照财力与事权相匹配的要求，逐步实现以中央、省、市县三级财政为基础，重点在基本公共服务领域，划清各级政府间事权和支出责任。其中，部分适合更高一级政府承担的事权和支出责任要适当上移。按照政府可支配财力与支出责任相适应的原则，完善分税制，使地方财政税源基础得到保障。

二是完善财政转移支付等制度。要增加一般性转移支付尤其是均衡性转移支付的规模和比例，特别要增加对基层政府转移支付的比例，完善县级财力保障机制，增强基层政府提供基本公共服务的能力。今年要继续深化国库集中收付、政府采购及国债管理制度改革，完善预算编制和执行管理制度，稳步推进地方预算、决算公开，提高预算完整性和透明度。

三是改革和完善税收制度。重点是合理调整消费税征收范围和税率，研究将部分高能耗、高排放的产品纳入消费税征收范围。研究制定环境保护税费改革方案，推进环境保护税相关立法工作。目前，上海已在交通运输业和部分现代服务业中正式启动营业税改征收增值税改革试点，改革可能会暂时减少地方政府财政收入，但对于抓住机遇、加快服务业发展，调整经济结构和转变发展方式具有重要意义。推进房产税改革有利于引导居民合理的住房需求，有利于促进进一步发挥税收调节收入分配的作用。有关部门正在认真总结上海、重庆两地房产税试点经验，在此基础上，研究制定住房保有和交易环节税收改革方案，适当扩大试点范围。

三、进一步理顺城市与农村的关系，推动工业化、城镇化和农业现代化协调发展

我国城镇化率虽然已超过50%，但城乡之间二元结构还没有得到根本改变，城镇内部“二元结构”现象又开始显现。这种“双二元结构”制约着城乡协调发展，必须下决心打破。要按照统筹城乡的要求，做好农村改革和农民工市民化这两篇大文章。

一是深化土地管理制度改革。城镇化不可避免地要占用农民土地，关键在于怎么占用，利益怎么分配。近年来，各方面对加快修订土地管理法、推进集体土地征收制度改革呼声很高，这是一件一头连着农民利益、一头连着工业化和城镇化发展的大事。做好这件事，关键在于保障农民的土地财产权，分配好土地非农化和城镇化产生的增值收益。要以新的思路和举措更好地维护农民权益，不仅要增加农民的生产经营收入，更要重视维护农民在土地、财产、就业、社会保障和公共服务等方面的权益。按照严格保护耕地和建立城乡平等的要素交换关系的原则，今年要制定出台农村集体土地征收补偿条例。同时，抓好农村土地管理的基础性制度建设，抓紧覆盖农村集体各类土地的所有权确权登记颁证，稳步扩大农村土地承包经营权登记试点。集体林权制度改革要基本完成明晰产权、承包到户的改革任务。

二是完善农村发展体制机制。工业化、城镇化越是快速发展，农业的基础地位越是重要。我国农业发展受耕地、水资源的制约越来越大，进一步提高产量最根本的要靠科技进步。重点是有效整合科技资源，推动产学研、农科教紧密结合，深化农业科研院所改革，完善农业科研立项和评价机制，推进现代农业产业技术体系建设，促进农业科技创新。同时，要继续推进国有农场、林场、林区体制改革，深化水利体制改革。

三是维护好农民工合法权益。要着力解决好农民工特别是新生代农民工融入城镇问题，促进农民工稳定就业，努力解决其薪酬、子女上学、住房租购等实际问题，逐步将城镇社会保障、医疗卫生、文化教育等公共服务覆盖到农民工，放宽中小城市落户条件，把在城镇稳定就业和居住的农民工有序转变为城镇居民，让进城的农民工能够安居乐业。

四、进一步理顺经济发展与社会发展的关系，深化社会领域改革，促进社会和谐稳定和公平正义

当前，我们既面临着加快转变经济发展方式和调整经济结构的繁重任务，又要为发展改革创造稳定的社会环境。要特别重视解决好人民群众反映强烈的突出问题，解决好关系人民群众切身利益的重大问题，加强保障和改善民生工作的制度建设，增强公平性、透明度、可持续性。

一是深化收入分配制度改革。目前我国收入差距扩大的趋势仍未根本扭转，群众对收入分配领域存在的问题高度关注，引发社会矛盾的风险不容忽视。因此，要注重提高发展的包容性，把促进社会公平特别是机会公平放在更加突出的位置，合理调整国民收入分配格局，理顺收入分配关系，使城乡居民收入增长和经济增长大体保持同步，逐步缩小收入分配差距。今年要抓紧制定收入分配制度改革总体方案。此外，还要完善工资制度，健全工资正常增长机制，规范公务员津贴补贴制度，继续推进事业单位实施绩效工资，改革国有企业工资总额管理办法。

二是深化社会保障制度改革。近年来，按照广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针，社会保障的覆盖范围进一步扩大，社会保障待遇稳步提高，覆盖城乡居民的社会保障制度已经基本建立。但社会保障领域面临的困难还比较突出，仍存在着城乡间和群体间不平衡、制度不衔接、资金支付压力大等矛盾和问题。继续深化社会保障制度改革，要量力而行，尽力而为，在完善制度、提高水平、增强能力上下功夫。今年要加快研究城镇企业职工基础养老金全国统筹方案，基本实现城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险制度全覆盖。

三是深化教育科技文化卫生等体制改革。坚持优先发展教育，促进教育公平，提高教育质量。改革的重点是，促进义务教育均衡发展,推动公共教育资源向中西部、农村、边远、民族地区和城市薄弱学校倾斜。全面实施素质教育，推进学校民主管理。完善学前教育体制机制，加强覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系建设。推动高等教育以质量提升为核心的内涵式发展，大力发展面向市场需求的职业教育等。要继续深化科技体制改革，促进科技与经济社会发展紧密结合，使经济发展更多建立在科技进步和创新的基础之上。今年，医药卫生体制改革已进入关键阶段，要实施医药卫生体制改革“十二五”规划，继续建立健全覆盖全民基本医疗卫生制度。继续加强城乡基层医疗卫生服务体系建设，巩固完善国家基本药物制度，以县级为重点推进公立医院改革，加快形成多元办医格局。文化体制改革方面，要按照党的十七届六中全会的精神和部署，加快推进经营性文化单位转企改制，完善公共文化服务体系，深化文化行政管理体制改革，促进文化大发展大繁荣。

此外，还要注重扩大内需与稳定外需相互促进，进一步转变对外经济发展方式，全面提升开放型经济水平。外需在我国需求结构中仍然具有十分重要的作用，特别是对于有效利用产能、充分吸收就业举足轻重。今年，要继续保持对外贸易政策的连续性和稳定性，加强政策制定和执行协调配合。引导外资到中西部地区投资，扩大服务开放，依法开展外资并购国家安全审查，保护中外投资者合法权益。我国正处于对外投资加快发展的重要阶段，要完善境外投资规划、协调、服务和管理机制，有重点、有步骤地实施好“走出去”战略。

（摘自作者3月28日在全国经济体制改革工作会议上的讲话）