欧盟气候变化政策的演变

【内容提要】欧盟的气候变化政策起源于欧洲环境保护运动，其形成经历了一个循序渐进、不断深化的过程。欧洲环境运动的发展为欧盟气候变化政策的形成提供了早期基础；围绕着《京都议定书》的谈判和履行议定书中欧盟提出的各项承诺，该政策正式形成。在后京都时代，欧盟又提出了气候变化扩展政策，该政策成为欧盟参与国际气候变化谈判的主要依据与基础。哥本哈根会议后，欧盟出台了“后哥本哈根国际气候政策：行动起来重振全球气候变化谈判”的政策文件，明确了欧盟后哥本哈根气候变化谈判战略。

【关键词】欧盟 《京都议定书》 气候变化政策演变

【作者简介】陈新伟,外交学院博士研究生；赵怀普，外交学院国际关系研究所教授

近些年来，随着气候变化问题日益成为国际政治中的核心议程，学术界对世界各大国（或国家集团）的气候变化政策的关注和研究也随之升温。欧盟作为国际社会中的一支特殊力量，在全球气候治理中扮演着旗手的角色。对于推动气候变化领域的国际合作欧盟发挥了不可替代的作用，如果没有欧盟的积极参与，全球气候治理的效果会大打折扣。因此其气候变化政策尤其值得重视和研究。欧盟气候变化政策起源于欧洲早期的环境保护运动，并在参与《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》两个国际法律文件谈判的过程中逐渐形成。本文拟对欧盟的气候变化政策作初步的探讨，勾勒其形成与发展演变的历史轨迹，解析其特点以及对全球气候治理的影响。

一、欧盟气候变化政策的起源

欧盟气候变化政策的起源与欧洲环境保护运动密不可分，两者一脉相承，前者是后者的必然结果。欧洲环境保护运动经历了三个相互关联的阶段。20世纪60、70年代欧洲环境保护主义运动的兴起为第一阶段。二战结束后世界经济经历了二十年的大发展，但随之而来的以大气污染和水污染为代表的环境问题变得日益突出。1962年雷切尔•卡尔逊的《寂静的春天》一书的出版开始引起西方社会对环境问题的关注。1972年罗马俱乐部发表了它的第一份研究报告《增长的极限》，首次提出了经济增长与环境资源容量的限度问题，引发了人们对经济增长“可持续性”问题的思考。 研究机构和媒体对环境问题的大量报道和持续关注有助于提高公众的环境保护意识。值得一提的是，1968年的“五月风暴” 之后学生运动向环保运动的转型影响深远，这场青年学生运动不仅加速了欧洲后现代思想的兴起，更重要的是培养了整整一代年轻的政治活跃分子，他们为环境运动提供了主要的领导和干部。 简言之，以群众运动为主体的环保思想启蒙和环保意识的形成是这一阶段欧洲环境保护运动的突出特点。

第二个阶段是20世纪80、90年代环保运动向绿色政治的转型时期，亦即以群众运动为主体发展到以政党政治为主体，其突出标志是绿党在一些欧洲国家出现并开始参与政党政治。70年代末、80年代初，西欧的一些环境保护组织纷纷联合或改组相继成立了绿色政党。欧洲绿党的理论主张以生态保护主义为核心，其中最能体现绿党创新的是它的生态优先价值，即要以生态可承受能力为准绳，重新调整人类的生存方式和发展模式，放弃人口和经济的无限增长，减少人类生存对自然的压力。 欧洲绿党的成立及其政策主张，为欧洲政坛注入了一股清新的活力，尤其重要的是欧洲绿党推动了欧盟政治经济的“绿化”。自1995年起，绿党在欧盟的芬兰、法国和德国等国先后通过与其他左翼政党合作，组成全国性的红绿联合政府而成为执政党。在参与各级选举的竞选活动中，绿党宣传了自己的政策主张，对广大选民和普通民众也进行了绿色环保思想的教育，其生态优先的价值随之为广大选民所认识了解。进入各级议会后，绿党提出了大量环境立法的议案和建议，极大地推动了欧盟的环境立法和环保制度建设。欧盟拥有世界上迄今最为完备的环境立法和超前的制度建设是与绿党的推动作用分不开的。

第三个阶段在时间上大体与第二个阶段相吻合，但是具有新的特点，即是以德国和瑞典为代表的欧洲环保先锋国家实施了积极的环保政策，从而把环境运动进一步推向深入，欧洲环境运动也从个别国家最终扩大到整个欧盟。绿党的生态优先价值观对欧洲传统政党政治产生了巨大的影响，绿色环保的理念已经成为大部分政党之间的共识。欧洲民众强烈的环保意识和主流传统政党对绿党生态优先价值观的认同，推动欧盟内部产生了以德国为首的环保先锋国家。 1995年瑞典和芬兰的入盟进一步推动了欧洲环境运动的发展。瑞典是较早重视环境保护的国家，其入盟后壮大了欧盟内绿色环保国家的力量，有助于在欧盟内形成新的环境力量格局。瑞典与环保先锋国家德国、荷兰和丹麦等国在欧盟内部组成了一个“绿色集团”，推动欧盟首次改变了在环境领域的决策程序，即由一致同意改为特定多数表决。

欧共体和欧盟环境立法的发展是这一时期欧洲环境运动的另一个突出特点。1957年的《罗马条约》并未触及环境问题；1987年生效的《单一欧洲法令》对《罗马条约》的重要修订之一就是增加了环境部分，第一次为欧共体的环境政策提供了法律基础，是欧盟环境政策发展史上的里程碑；1992年《马斯特里赫特条约》的通过进一步增强了欧共体在环境立法中的作用，明确规定环境保护的要求必须纳入共同体其他政策的制定和实施中；1997年签署的《阿姆斯特丹条约》将可持续发展的概念作为原则和目标写入了有关条约，进一步突出了对环境保护的重视。 这些条约赋予欧盟代表各成员国在欧盟内部和国际上行使环境政策的权力，欧盟在环境问题上所享有的权力空间为欧盟以后承担应对气候变化的责任提供了基础。

总的来看，从绿党、环境先锋国家再到欧盟，欧洲的环境运动经历了一个从量变到质变，一步一步走向深入的过程。早期的欧洲环保运动开启了欧洲环境运动的先河；欧洲绿党把欧洲的环境运动提升为欧洲的绿色政治运动，对欧洲的政党政治产生了革命性的影响；以德国和瑞典为代表的环保先锋国家将欧洲的环境运动推向整个欧盟层面。一句话，欧洲环境运动的发展构成了欧盟气候变化政策起源的背景，也为该政策的形成提供了早期基础。

二、欧盟气候变化政策的形成

面对全球气候变暖的现实，国际社会逐渐认识到气候变化将危及人类赖以生存的社会环境并对人类的可持续发展提出挑战。通过对话和合作，共同应对气候变化带来的不利影响成为国际社会的共识。1988年12月联合国政府间气候变化专业委员会（IPCC）的成立开启了气候变化科学评估的进程，标志着气候变化问题已经全面进入国际政治议程，成为一个事关各国重大利益的政治和外交问题。 1992 年5 月9日，由联合国主导的政府间谈判最终达成了《联合国气候变化框架公约》。公约开启了应对气候变化问题上政府间合作与谈判的先河，为以后的气候谈判确立了基本的框架，具有积极的历史意义。

欧共体对参与联合国主导的气候变化框架公约的谈判表现出了极大的热情，并且对公约的达成作出了重要贡献。这一时期欧盟气候变化政策还没有形成，但此时欧共体提出的一些主张已经反映出其参与全球气候治理的某些基本理念。例如，1990年10月，欧共体提出到2000年将二氧化碳的排放量稳定在1990年水平上的目标。 在公约的谈判过程中，欧共体主张公约应包含发达国家限制二氧化碳的时间表，而美国则坚决反对将这样的减排义务写进条约。 另外，公约确立了发达国家和发展中国家在全球气候治理问题上具有“共同但有区别的责任”的原则。此项原则成为后来指导国际气候变化谈判的根本原则，欧盟从中起到了积极的推动作用。该原则与欧盟在治理环境污染中形成并的“污染者付费”（Polluter Pays） 原则是一致的。该原则最早形成于20世纪70年代，其基本理念是谁污染谁承担治理的费用。作为欧盟应对气候变化的一项政策，该原则不仅构成了后来欧盟温室气体排放交易体系的基础，也反映了欧盟一贯坚持的立场：发达国家在应对气候变化和减缓气候变化带来的不利影响方面应该承担更多的义务。 “共同但有区别的责任原则”在随后的《京都议定书》中得到了进一步确认，同时也反复出现在欧盟的一些法律文件中。

但要指出的是，从国际气候谈判的进程来看，虽然欧盟积极参与了联合国气候变化框架公约的谈判，但是并没有发挥实质性的领导作用，公约很大程度上反映了美国的立场和偏好。欧盟在国际气候谈判中的领导地位是在随后启动的京都谈判进程中逐步确立的，也正是在参与《京都议定书》的谈判和围绕履行议定书的各项承诺的过程中，欧盟的气候变化政策正式形成。

《联合国气候变化框架公约》于1994年3月21日生效，但是公约确立的自愿减排原则不足以实现“将大气中温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干扰的水平上”这一目标。 为了推动即将举行的京都会议达成一项具有约束力的法律文件，欧盟采取了较为激进的政策措施。1997年3月，在经过内部的协调之后，欧盟环境委员会提出一种减排方案，即欧盟国家集体支持所有的工业化国家在2010年的温室气体排放水平应当低于1990年排放水平的15％。 1997年12月，联合国气候变化框架公约第三次缔约方会议（COP3）在日本京都召开。在谈判中，美国提出在2008年至2012年间将六种温室效应气体的排放量减少至1990年的水平，与欧盟的观点分歧较大，因此双方展开了激烈的争论。最后经过谈判，会议通过了《京都议定书》，规定公约附件一国家（发达国家和经济转型国家）应在2008年至2012年的“承诺期”内6种温室气体的排放水平要比1990年减排5.2%，其中，欧盟作为一个整体承诺将减排8%。为了各国低成本地履行减排义务，议定书引入清洁发展机制（CDM）、联合履约（JI）和排放贸易（ET）三个“灵活机制”。

《京都议定书》通过后，取得缔约方政府的批准使其尽快生效成了问题关键。在欧盟内部，欧盟于1998年3月召开了环境部长理事会会议，出台了《欧盟关于气候问题战略》文件，提出了欧盟应对气候变化的基本立场和战略方针。 文件肯定了《京都议定书》的积极作用，认为议定书提出的灵活机制有助于实现各国的承诺，并强调扩大应对气候变化上的全球参与。扩大全球参与应遵循的原则是：各国有责，区别对待，即应充分考虑发展中国家的经济与社会的可持续发展和消除贫困。虽然《京都议定书》尚未生效，但是欧盟要加速立法，以减缓气候变化。1998年6月，欧盟各成员国一致同意了欧盟在《京都议定书》中承诺的减排目标。为了实现此目标，成员国之间达成了“责任分担协议”（BurdenSharingAgreement，BSA）。责任分担协议将欧盟在《京都议定书》中承诺的减排任务分配给各成员国，从而解决了成员国各自的减排任务问题，使成员国把工作重心放在实施他们自己的减排计划上。 为了在区域内为《京都议定书》的生效做好政策准备，2000年6月欧盟委员会启动了“第一个欧洲气候变化计划”（ECCPⅠ），旨在具体落实《京都议定书》的减排目标。在此计划中，欧盟委员会、工业团体和环保方面的非政府组织等利益相关方根据成本效益的原则，确立和发展了30多项政策措施以应对气候变化。其中最重要的举措是建立了欧盟内部温室气体排放交易体系（ETS）, 2001年10月欧盟委员会在应对气候变化的一揽子措施中草拟了一个欧盟内部温室气体排放体系法令，旨在建立欧盟温室气体排放交易市场。

在国际层面，欧盟在美国退出《京都议定书》的不利形势之下，主动承担责任，积极协调各方立场，为《京都议定书》的生效作出了重要贡献。2001年3月美国宣布退出《京都议定书》，欧盟对美国单方面退出的行为持反对和批评的态度。但美国的退出也产生了一个意外的效果，即欧盟籍此担当起了在全球气候治理问题上的世界领袖角色。在劝说美国回归京都进程无望的情况下，欧盟表现出了撇开美国单独推进京都进程的决心。欧盟以身作则于2002年5月31日批准了《京都议定书》。值得一提的是，美国的退出客观上也促进了欧盟与广大发展中国家立场的接近。国际社会经过激烈的讨价还价相继达成了《波恩政治协议》和《马拉喀什协议》，使国际气候谈判进入了缔约各方批准《京都议定书》的关键阶段。美国退出后俄罗斯的态度对《京都议定书》的生效至关重要。欧盟再次发挥领导作用，它不但把批准《京都议定书》作为其与俄罗斯关系的核心，还将此与俄罗斯加入世界贸易组织挂钩。批准议定书是俄罗斯“不得不作出的政治决定”。 在获得俄罗斯批准后，《京都议定书》于2005年2月16日正式生效，而欧盟对此贡献甚多。有分析认为，在很大程度上，正是由于欧盟的推动，使得《京都议定书》这样一个多边环境协议在美国这个最大的温室气体排放国退出的情况下能够存续，从而挽救了全球气候变化多边治理的进程和模式。

《京都议定书》生效后，欧盟的政策重点转向内部。2005年10月，第二个欧洲气候变化计划（ECCPⅡ）在布鲁塞尔正式启动。该计划回顾了第一阶段欧洲气候变化计划所取得的成就，把未来政策的重点放在碳捕获和碳储存上，主要内容包括：从2011年起将航空业纳入欧盟排放交易体系，制订降低新车二氧化碳排放量的相关法律，审核现行欧盟排放交易体系并在2013年修订，制定安全运用碳埋存技术的立法框架等。

为了落实《京都议定书》承诺的减排目标，欧盟制定了多个重要文件，并依据欧盟各成员国不同水平制定和实施了应对气候变化的政策和措施。2000年和2005年欧盟相继推出了两个欧洲气候变化计划，其直接目标就是加强欧盟区域内部的整合力度，约束成员国制定具体的减排措施。欧洲气候变化计划的通过和实施标志着欧盟气候变化政策的正式形成。该政策的内容表现为欧盟为应对气候变化而通过的一系列法规、指令、决定以及建议等。欧盟设计和运用了一些形式多样和行之有效的政策工具来实现这一政策。其中欧盟温室气体排放交易体系是其最重要的政策工具，是欧盟实现《京都议定书》目标的主要基础和途径。欧盟温室气体排放交易体系是迄今为止世界范围内覆盖国家最多、横跨行业最多的温室气体排放交易体系。 其他政策工具还包括财政政策、能源政策、交通运输政策以及农业和林业政策等。减排措施针对的重点是能源、民用、服务业、工业和交通运输等领域。这些政策措施收到了良好的减排效果，欧盟的一份报告表明，从1990年到2005年间，欧盟15国的温室气体排放减少了1.5％，欧盟27国的温室气体排放与1990年的排放水平相比减少了7.9％。 另外，欧盟不断加大内部成员国之间的协调力度，力争在国际气候谈判中用“一个声音说话”。在每次参加国际谈判之前，欧盟委员和欧盟成员国都要举行多轮磋商，以期形成共同立场。欧盟理事会在气候变化谈判的不同阶段发挥着主导作用，确保欧盟的共同路线，并加强欧盟在气候谈判中的领导地位。 在决策方面，欧盟为实现《京都议定书》的承诺所采取的措施在欧盟理事会也大多采取了有效多数的表决方式。 同时欧盟作为单独的一个政治实体参与国际气候变化的谈判，由轮值主席国代表欧盟参与谈判并作为单独一方与成员国一道签订条约。这样，在参与国际气候变化谈判的过程中欧盟气候变化政策发展成熟，也最终从成员国的政策中独立出来，成为欧盟一个新的政策领域。

三、欧盟气候变化政策的新发展

根据《京都议定书》第三条第九款的有关规定，后京都阶段（《京都议定书》第一期承诺之后）的谈判不迟于2005年启动。2007年在印尼巴厘岛举行了第13次缔约方会议（COP13），会议的最终成果是通过了“巴厘岛路线图”。规定在2009年底之前，达成减缓全球变暖的新协议，以接替《京都议定书》，为所有发达国家（包括美国）设定具体的温室气体减排目标。

面对全球气候治理的新任务，为进一步证明其应对气候变化问题的决心，2007年1月，欧盟委员会首次提出，为将升温幅度控制在2℃以内并继续显示欧盟在减排方面的积极和领导作用，不论其他国家如何行动，到2020年，欧盟的温室气体排放将至少比1990年降低20%。 2007年3月欧盟首脑会议提出了一项能源和气候一揽子决议，此项决议在欧盟气候变化和能源政策方面具有里程碑意义。其核心内容是“20－20－20”行动，即:承诺到2020年将欧盟温室气体排放量在1990年基础上减少20％，若能达成新的国际气候协议(其他发达国家相应大幅度减排，先进发展中国家也承担相应义务)，则欧盟将承诺减少30％；设定可再生能源在总能源消费中的比例提高到20％的约束性目标，包括生物质燃料占总燃料消费的比例不低于10％；将能源效率提高20％。为了实现此决议提出的目标，欧盟委员会于2008年1月23日提出了“气候行动和可再生能源一揽子计划”的新立法建议，该项立法建议也被称为欧盟气候变化扩展政策。 该计划在同年底举行的欧盟首脑会议上获得通过，随后欧洲议会正式批准了这项计划。

从上述一揽子计划中，可以窥见欧盟气候变化政策的一些新动向和新特点：一是修改了欧盟排放权交易体系，使欧盟排放交易机制(EUETS)得到进一步的扩展；二是在运输、农业和住房等非ETS部门建立具有约束力的二氧化碳排放目标；三是制定约束性可再生能源目标，推行生物燃料；四是制定了关于碳捕获和封存(CCS)以及环境补贴的规章制度。 一揽子计划提出了欧盟排放交易机制第三阶段(2013年至2020年)的实施内容，大大扩展了欧盟排放交易体系：扩大了该体系的覆盖范围；基于部门制定欧盟范围的排放上限而不再是各欧盟成员国设定它们自己的目标水平；改变了配额由各成员国在国家层面上制定分配计划的做法代之以在欧盟层面上分配配额；更灵活地使用清洁发展机制（CDM）、联合履约（JI）等减排信用。这些举措表明欧盟加大了内部政策整合的力度，欧盟机构的作用得到了进一步加强，欧盟作为一个整体的节能减排措施更加完善。当然，这些举措对促进欧盟整体经济发展、扩大就业市场和推动欧盟产业革新也将产生深远的影响。

同样重要的是，“气候行动和可再生能源一揽子计划”还成为欧盟参与国际气候变化谈判的主要依据与基础。2009年12月7日-18日，《联合国气候变化框架公约》第15次缔约方大会在丹麦首都哥本哈根召开。谈判代表共同商讨《京都议定书》一期承诺到期后的后续方案，即为2012年后设计一个具有法律效力的国际气候变化协议。欧盟对此次会议原本抱有很大的期望，但由于与会各方在诸如减排目标、《京都议定书》的存续、资金供给和受援对象等问题上存在较大分歧，会议最后通过了一份不具有法律约束力的《哥本哈根协议》。

哥本哈根会议后，欧盟于2010年3月了题为“后哥本哈根国际气候政策：行动起来重振全球气候变化谈判” 的政策文件，明确了欧盟后哥本哈根气候变化谈判战略。该文件主要分为三个部分，首先，文件认为《哥本哈根协议》与欧盟希望达成的“充满活力和具有法律约束力的协议”相去甚远，但是该协议“朝着缔结具有法律约束力的应对气候变化全球性协议迈出了一步”，欧盟将以此为基础进一步推动谈判。其次，文件指出，达成以“《联合国气候变化框架公约》为基础的、充满活力和具有法律约束力的协议”是欧盟一贯坚持的目标，为此欧盟为未来国际气候变化谈判设定了一个路线图。最后，文件认为“欧盟所能表现出的最令人信服的领导力是采取行动使欧盟成为世界上气候最友好的地区”。文件重申了欧盟的近期减排目标，另外欧盟委员会将制定2050年欧盟向低碳经济转型的发展路线，实现欧盟温室气体到2050年减排80%-95%的目标，为发达国家总体降低50%的目标作出贡献。

2010年5月31日，为期12天的2010年第二轮联合国气候变化谈判在德国波恩启动。本轮谈判中，各方将首次展开实质性磋商，为年底在墨西哥坎昆举行的联合国气候变化大会做准备。在此之前，欧盟委员会于5月26日报告指出，金融和经济危机大大降低了欧盟实现温室气体减排目标的成本，因此欧盟应考虑把2020年温室气体减排目标由20％提高至30％。 尽管欧盟内部一些国家对欧盟单方面提高减排承诺表示反对，但不排除欧盟可能会在未来气候谈判进程中，择机打出单方面提高减排承诺这张牌，以期占据主动，向其他国家施加更大的压力，重塑欧盟在国际气候谈判中的领导地位。

四、结 语

欧盟气候变化政策在欧盟和国际两个不同的层面展开，两个层面相辅相成，相互促进。欧盟为应对气候变化在内部实施的一系列政策措施为欧盟更好地参与全球气候治理奠定了良好的基础。而欧盟在国际气候谈判中不断提高自己的减排承诺反过来促使其在内部制定更加积极有效的政策措施。这两个层面相互推动，两者之间已经形成了良性的互动。更重要的是，欧盟应对气候变化的措施不仅仅是为了降低温室气体的减排，它还着眼于未来，大力推动欧盟国家低碳经济的发展。欧盟认为低碳经济将是未来经济发展的方向，必将引领世界经济进入新一轮的产业革命，促使人类的发展模式经历一个根本性的转变。另外欧盟试图通过积极参与全球气候治理以更好地发挥其“软实力”和规范性力量，向全世界推广其在欧洲一体化过程中形成的多边治理的模式。正是在欧盟的推动之下，气候变化议题日益成为国际政治经济的中心问题，促进了气候外交在全球范围的兴起。欧盟亦籍此成功地占领了全球气候治理的话语权。可见欧盟不但希望占领世界经济的制高点，还试图占领世界政治的道义制高点，而正是这两方面的考虑推动了欧盟气候变化政策的不断发展演变。

欧盟的气候变化政策发展到今天，已经具有了较为扎实稳定的基础，然而其面临的挑战也不容忽视。欧盟现已扩大到27国（京都议定书签订时只有15个成员国），这意味着今后成员国之间政策协调的难度会加大,在国际层面面临的挑战似乎更大，尤其是奥巴马政府上台后调整了布什政府时期的气候变化政策，这有可能加剧美欧在气候变化领域的博弈。此外，如何向发展中国家提供资金和技术转让以帮助发展中国家切实减排，也是欧盟必须面对的问题。欧盟气候变化政策的未来走向及欧盟在全球气候治理领域的领导地位面临着考验。