欧盟应对气候变化政策的进展及影响

欧盟是应对全球气候变化的倡导者与先行者，经过多年调整，目前欧盟以气候政策为平台，对内实现可持续发展，对外通过“气候外交”提升全球影响力的战略已初步成型。

一、欧盟应对气候变化政策的进展

(一)《气候行动与可再生能源一揽子计划》

为把握在全球应对气候变化行动中的领导权，欧盟于2007年3月提出一项“能源和气候一体化决议”，此项决议的核心内容是“20-20-20”行动，即承诺到2020年将欧盟温室气体排放量在1990年基础上减少20％，若能达成新的国际气候协议(其他发达国家相应大幅度减排，先进发展中国家也承担相应义务)，则欧盟将承诺减少30％；设定可再生能源在总能源消费中的比例提高到20％的约束性目标，包括生物质燃料占总燃料消费的比例不低于10％；将能源效率提高20％。为达成上述决议，欧盟委员会于2008年1月23日提出了《气候行动和可再生能源一揽子计划》的新立法建议，也被称为欧盟气候变化扩展政策。2008年12月17日，欧盟议会正式批准了这项计划。计划内容具体包括加大温室气体控制范围，扩展欧盟排放交易机制(ELI ETS)；在成员国间推行责任分担协议(Burden Sharing Agreement)机制；制定约束性可再生能源目标，强调推行生物质燃料；制定关于碳捕获和封存(CCS)以及环境补贴的新规则。该计划在欧盟气候和能源政策领域具有里程碑意义，成为欧盟日后参与应对气候变化国际谈判的主要依据与基础，也为欧盟在全球气候合作中更好地发挥整体作用扫清了障碍。

(二)《适应气候变化白皮书》

2009年初，欧盟在已建立较完备的气候变化减缓制度的基础上，提出了应对全球气候变化战略的另一个关键词，即“适应”。欧盟将在采取措施减缓气候变化强度和速度的同时，对当前经济与社会生活进行必要调整以适应气候变化的影响。为此，欧盟委员会出台了指导欧盟适应气候变化影响政策的《适应气候变化发展白皮书》，将2009-2012年规划为实施“适应”战略的第一阶段，2013年开始第二阶段。第一阶段以四项行动为支柱：一是建立起气候变化对欧盟影响及后果的知识基础；二是将“适应”战略融入欧盟主要的政策领域；三是综合运用各种政策工具解决资金问题；四是开展国际适应合作。为此，欧盟提出一项“扫屋机制”，建立一个庞大的数据库，将气候变化对成员国的影响、各国的脆弱性以及最佳适应性实践等方面的信息和研究成果整合，为欧盟应对气候变化决策提供依据。鉴于气候适应行动需要全欧范围内的协调和部署才能充分发挥效果，欧委会计划成立“影响和适应领导小组”，由各成员国负责国内和地区适应行动的代表组成，并组织一个专门的技术团队为关键领域的决策提供支持，同时吸收来自市民社会和科学团体的各种建议。白皮书还将欧盟的气候适应战略纳入欧盟对外政策的一个组成部分，即欧盟如何与邻国和发展中国家合作，提高它们的适应和恢复能力。同时，也涉及到在对外贸易政策中嵌入“适应”战略，在将欧洲先进的环保技术通过贸易带到其他国家的同时，挖掘“绿色贸易”给欧洲带来的巨大增长潜力和就业机会。

(三)《哥本哈根气候变化综合协议》

为推动哥本哈根联合国气候变化谈判达成2012年后全球气候变化合作协议，欧盟在经合组织国家中率先承诺了2012年后的减排目标，并提出了后2012谈判方案――《哥本哈根气候变化综合协议》。协议重申了欧盟减排20-30％的承诺，并提出了以公平并确保对等减排努力的方式对发达国家的总体减排目标进行分配。指标分配中必须考虑的参数包括：人均国内生产总值、单位国内生产总值温室气体排放、1990-2005年的温室气体排放趋势及人口趋势。同时，欧盟认为，尽管发达国家应继续，特别是在未来短期内在减排中发挥重要作用，然而发展中国家的温室气体排放量迅速增加，如果这种情况得不到遏止，将抵消发达国家为减少排放而作出的努力。欧盟提出，根据一份科学报告，发展中国家作为一个整体，应在2020年前将其温室气体排放量增长比基础排放量降低15-30％。因此，除最不发达国家以外，所有发展中国家都应致力于在2011年底前实施低碳发展战略，实施可测量、可报告和可核查的国家减排行动。同时，欧盟认为应在《联合国气候变化框架公约》下，为国际航运业和海运业设定减排目标，到2020年将其对气候变化的影响降至2005年的水平以下，到2050年降至远低于1990年的水平。欧盟还提议，如果到2010年底，国际民用航空组织和国际海事组织未达成减排协议，则应将国际航空业和航海业所排放的温室气体计算在国家的排放总量中。此外，欧盟《哥本哈根气候变化综合协议》还对完善国际资金管理机制、发展全球碳交易市场提出了设想。

二、对中欧双边经贸关系的预期影响

(一)中方将承担更多来自欧盟在减排责任方面的压力

当前气候变化议题已成为欧盟发挥全球影响力和主导权的重要手段，欧盟凭借先期开展减排行动获得的经验，单方面做出到2020年减排20％温室气体的承诺，与其在《京都议定书》谈判中随行就市地将减排目标由15％降至8％相比，显示出欧盟致力于在后2012国际气候合作中发挥更大作用的决心。自美国众议院2009年6月通过《清洁能源安全法案》后，欧美之间关于气候变化问题全球领导权的争夺变得愈加激烈，双方都意图建立一个由自身主导的全球环境体制，欧盟对于发展中国家应承担何种减排责任的态度变得更为强硬。《哥本哈根气候变化综合协议》的颁布，标志着欧盟在其过去一贯坚持的“共同但有区别的责任”原则立场上的倒退，当前欧盟关于发展中国家在国际气候合作中应承担更多责任问题上已接近美国在《京都议定书》谈判期间的立场。欧盟在包括哥本哈根会议在内的多个国际场合反复强调发展中国家应在2010年后的国际气候合作中发挥恰当的作用，承担更多的减排责任，并建议“应该探讨如何让除最不发达国家和小岛屿国家之外的其他发展中国家在其资金能力基础上为国际资金机制做出更多贡献”。在已结束的哥本哈根会议上，尽管欧盟提出的“三可”苛刻要求由于发展中国家的强烈反对最终未获通过，但料想中国作为最大的发展中国家和排放大国，未来将承担更多来自欧盟在实现减排目标方面的压力。

(二)“边境碳调整”措施一旦实施将对中国对欧出口造成全面影响

边境碳调整(Border Carbon Adjustments)是在气候变化的国际背景下，由欧盟、美国及其他经

合组织(OECD)国家最先提出的一项贸易措施，其目的在于，一方面某些经济体由于实施较为严格的温室气体减排政策，增加了其本土企业的生产成本，使其与其他经济体内的企业相比，竞争优势减弱，试图通过对来自无强制减排义务或减排力度较小的经济体的产品或服务征收边境碳税，以矫正市场竞争的扭曲。另一方面，担心由于实施强制减排政策，经济体内的能源密集型企业外迁，避免由此引发的“碳泄漏”现象。同时，欧盟、美国等经济体意图通过边境碳调整措施使中国等主要发展中国家在2012年后的全球气候体制中采取强有力的减排行动。

英国的“新经济基金会”智库于2003年就提出，应向来自未履行减排义务国家的进口产品征税，以此来弥补实施减排政策带来的国内企业竞争力的损失。2007年底。欧盟在一项改革现行碳排放交易制度(ETS)的草案中提出，从2015年起，对于来自存在碳泄露风险的国家或地区的各种产品进入欧盟市场必须满足“碳排放配额的进口要求”。2008年初，时任欧盟轮值国主席的萨科奇反复强调，从那些不承担温室气体减排义务的国家进口能源密集型产品时应采取边境碳调整措施，并坚称欧盟“没有理由从那些不遵守任何环境法规、标准的国家进口商品”。在哥本哈根大会结束后的两次欧盟环境部长级会议上，包括法国、瑞典、比利时、西班牙在内的多数欧盟成员国均表态支持应尽快实施“边境碳调整”措施。欧盟主要智库之一的欧洲政策研究中心于2009年12月底的最新报告中指出，“欧盟应该考虑对没有采取减排手段国家出口到欧盟的商品征税”，欧盟“边境碳调整”措施已然箭在弦上。

目前，欧盟提出的边境碳调整措施主要有两种形式：一是对来自未承担量化减排义务国家的进口产品加征碳税，使税收标准达到与本国产品同样的水平。同样，允许出口国对国内生产的出口产品进行相应的税收返回。以保证该产品在国际市场的竞争力；二是要求产品的进口商或国外出口商基于产品生产过程中产生的温室气体排放量，从国际碳市场或区域性碳市场购买相应的碳排放信用，使其等量于本国的生产商。无论采取哪种形式，边境碳调整措施一旦实施，将对国际贸易格局及中国出口产品竞争力产生重大影响。根据清华大学能源环境经济研究所的测算，在非能源密集型产业中，三类行业由于内涵能源消耗较高受边境碳调整措施的影响较大：一类是以“批发和零售贸易业”和“纺织服装、鞋、帽制造业”为代表的劳动密集型产业；一类是以电气机械及器材制造业为代表的机械行业；还有一类是以电子计算机设备制造业为代表的电子信息产业，而2009年中国对欧出口的这三项产品就占中国对欧出口总值的64％左右。

(三)与应对气候变化相关的行业标准与产品标识可能构筑新的绿色壁垒

除通过边境措施促使发展中国家采取更强有力的减排行动外，欧盟也正在积极酝酿出台更多与环保相关的行业标准与产品标识，以达到保护自身产业竞争力的目的。截至2008年底，欧盟已经通过指令立法程序，正式将在欧盟境内起降的所有欧盟和非欧盟航班排放纳入欧盟温室气体排放交易系统，有意通过“上限一交易”的模式来限制航空业的温室气体排放。目前也正在审查关于海运排放的多个市场措施，一旦实施，中国的运输工具如不能符合其相关要求，都将在港口国的监督检查中面临被滞留和处罚的风险，届时将给对欧出口商带来大量的不可测成本。

在产品标识方面，多个欧盟成员国已启动了对商品实行“碳足迹”与“碳标签”管理的探索。英国政府资助成立了CarbonTrust，鼓励向英国企业推广使用碳标签。英国最大的零售商特易购(Tesco)表示未来要对所有商品加注碳标签，并从2008年4月开始在20种商品上进行试点。法国政府也积极鼓励零售商对碳足迹进行核算，并签发了零售商和贸易企业可持续发展的规定。欧盟委员会正积极推出新的规则对生物燃料的碳足迹衡量做出强制性规定。随着欧盟与碳排放核定相关的产品标识实践的日益成熟，将可能进一步通过立法法规要求所有进入欧盟市场的进口商品对碳足迹进行统一测度，并强制推广碳标签的使用。这无疑将增加中方企业在生产、加工、检验、认证等环节的直接或间接费用，成为中国企业进入欧洲市场的另一道“绿色”屏障。

(四)中欧环保及可再生能源技术领域的交流面临阻碍

欧盟掌握了全球最先进的清洁能源技术与环保技术，欧洲企业在废水处理基础设施、废品管理基础设施和操作、空气污染控制技术以及可再生能源技术方面尤其具有竞争力，同时在治理危险废品、空气污染、土壤和水等环境服务领域也是全球的领先者。而中国作为最大的发展中国家，正处于工业化和城镇化的快速发展阶段，面临着资源约束加大、生态环境恶化的沉重压力，是全球新能源和可再生能源需求最大和增长速度最快的国家。欧盟委员会的报告显示，2010年中国可持续技术和服务市场可达到256亿欧元，其中至少有12％的可持续技术和服务将来自欧盟供给者，这将给中欧在可再生能源、环保设备与技术交流方面创造巨大的合作空间。

尽管世界各国已达成共识，认为“先进技术的研究、开发和应用是解决气候变化的最终手段”，《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》也都特别强调，“向发展中国家转让先进技术，是帮助发展中国家参与国际气候变化减排的重要手段”。但长期以来，欧盟、美国等发达国家总是出于产业竞争力的考虑，以各种借口拖延履行该项义务。在此次“哥本哈根会议”上，包括欧盟在内的发达国家仍然未对给予发展中国家资金、技术以及能力建设方面的支持做出具体承诺。2005年9月，中国和欧盟曾发表了《中国和欧盟气候变化联合宣言》，确定中欧将在低碳技术的开发、应用和转让方面加强务实合作，以提高能源效率，促进低碳经济。但欧盟至今还保持着对华出口高新技术领域产品和服务的限制，其中相当一部分技术与环保和清洁能源相关。

尤其值得注意的是，欧盟在《哥本哈根气候变化综合协议》中提出了对现有联合国减排补偿机制“清洁发展机制”的改革设想，未来将信用额只发放给那些“实际完成超额减排”并且优先考虑低成本方案的项目。欧盟认为，清洁发展机制应主要适用于最不发达国家，而为推动限额交易制度在发展中国家的推广，对于较发达的发展中国家和具有强大竞争力的经济领域，则应由“一个产业性碳市场信用额发放机制”逐步取代。这将对包括中国在内的发展中大国筹集应对气候变化所需资金以及引进低碳技术产生不利影响。

三、对策建议

欧盟作为全球应对气候变化的先行者，其在气候变化议题上

的动向以及出台的相关政策，对于全球社会、经济乃至国际贸易格局都将产生深远影响，也成为影响未来中欧双边经贸走势的重要因素之一。为此，中方应当高度重视，未雨绸缪，及早寻求应对之策。

(一)坚持“共同但有区别的责任”立场

针对欧盟关于发展中国家应承担更多减排责任的最新立场，应积极利用中欧经贸高层对话、中欧经贸混委会、中欧工商峰会等双边会晤场合，阐述中方“共同但有区别的责任”立场。研究制定气候变化、经贸、能源与环保政策的一揽子对欧谈判策略，提出基于发展中国家立场的应对气候变化切实可行的实施战略，为寻求公正合理的全球解决方案发挥积极作用。

(二)高度重视欧盟应对气候变化政策对中欧双边经贸往来可能带来的影响

将应对气候变化议题纳入中欧商签《中欧经济和贸易协定》新文本的谈判中。成立中欧“应对气候变化与经贸问题”工作组，将应对气候变化纳入双边经贸磋商的主要议题之一。充分发挥相关科研机构力量，加强对欧盟应对气候变化政策的跟踪与研究，对欧盟出台的应对气候变化相关举措对双边经贸往来带来的影响做出全面评估，并将其作为制定中欧经贸中长期发展规划的指导参考。

(三)加强中欧环保技术合作，借机敦促欧盟放宽对华高技术限制

中欧在低碳技术的开发、应用和转让方面有巨大的合作空间。中方下一步与欧盟开展在环保与新能源领域的合作过程中。应重点敦促欧盟尽快解除对华高技术出口限制，使得中方在中欧环保与技术交流项目中真正受惠。

(四)建立与欧盟气候变化政策相关的绿色贸易壁垒的预警机制

充分发挥驻外经商参处作用，收集欧盟与气候变化相关的环境技术标准、行业标准与产品标识法规。建立相关数据库、信息中心与网站，方便企业查询，并为企业提供相关咨询服务。

(五)借鉴欧盟经验，培育并建立中国的碳交易市场

欧盟排放贸易体系(ETS)主导着全球碳交易市场，自运行以来其碳产品交易量与交易额一直占全球总量的四分之三以上。应借鉴欧盟的先进理念与管理技术，加强中欧在清洁发展机制、碳交易市场等领域的合作，建立符合中国国情的碳交易市场，为实现经济可持续发展提供支持。欧盟已提议，“在2015年前建立一个经合组织的碳交易市场，并在2020年前将碳市场逐步延伸至较发达的发展中国家”，对此也应积极寻求应对之策。