农电改革破题

在3000亿元农村电网资产归属确定后,以农村电网的放开投融资和引入售电侧竞争为突破口,中国电力体制改革有望迈出“输配分开”的真正一步

《财经》记者 李其谚

中国农电体制改革有望在2009年迈出第一步,并成为电力改革“输配分开”的突破口。

2008年岁末,中国电力企业联合会(下称中电联)召开了农电体制改革与发展的研讨会。

一位与会人士透露,受国家电监会政策法规司委托,中电联历时两年调研而形成的农电改革调研报告,将在近期出炉。这份报告的核心部分,是对一直处于争论中的农网改造资产产权归属问题,以及下一步农电体制改革的试点和方向提出政策建议。

“农电改革是‘输配分开’的突破点,也是‘十一五’电力体制改革任务之一。”国家电监会一位官员告诉《财经》记者,“春节后有望拿出成型的报告。”

农网产权:“谁投资,谁所有”

农电产权归属问题,尤其是3000亿元农网改造资金的归属,是农电改革中首先要解决的难题。

中国农电资产的积累形成主要分四个阶段。

第一阶段为上世纪90年代初,农电资产相对较乱,无账或登记不全。

第二阶段为1994年至1998年,农电资产主要依赖国家对农电的政策性资金投入,但有一部分农电资产来源于其他渠道,包括当地政府在开发区投入的配套费用、银行贷款以及民间资本或外资的进入。

第三阶段在1998年至2002年前后,即农网改造工程实施时期。这一时期是农网改造历史上投入最多、规模最大的时期,改造农村电网资金主要来源20%为国债投入,其余由各省自己贷款。

2003年之后是第四阶段,主要由专项国债(中西部农网完善工程及无电地区电力建设工程)和各省电网公司每年安排资金,用于农网建设与改造,继续提高农村电网的覆盖率。

其中,第三阶段的高达3000亿元农网改造资金的产权归属,历来为农电改革的难点。中央直属电网企业、地方政府对此一直争议不断。要推进农村电力体制改革,首先必须解决这一历史问题。

公开资料显示,从1998年6月至2003年年底,国务院专门划拨国债资金作为农网改造的资本金,再加上农业银行贷款,共投入农村电网建设与改造项目资金2884亿元。

此外,2003年,国家还对县城电网建设与改造投入了334.2亿元,使得这一阶段的总投入达到约3000亿元。

“除了这3000亿元,前两个阶段的农电资产产权也不是很明晰。这主要因为农电资产来源复杂,历史较长,加上资产登记不全,产权界限很不明晰。”中电联一位专家告诉《财经》记者,“不算清这笔糊涂账,农电改革就没办法往下推。”

事实上,国务院在下达农网改造资金时,已详细列明中央财政、地方财政和银行贷款的出资额度,但并未明确投资主体。而且初步投资后的还贷由地方企业自行负担,这些电网资产究竟属于中央国有资产还是地方国有资产,成为争论焦点。

电网方面认为,农网改造资金来源主要是国债资金和商业银行贷款,各省电网公司作为承贷主体,也是项目法人,具体负责国债、商业银行贷款的统贷统还,并在省电网公司相应地形成了一笔巨额债务。

“既然农网改造工程所形成的资产,与省电网公司的负债及还贷责任相对应,农网改造工程还贷资金形成的资产产权,应当归省电网公司所有。”国家电网公司下属省电网公司一位相关负责人在调研中指出。

此次国家有关部门对于农网改造资产产权,亦将给出一个比较明确的解决方案。一位接近调研组的专家透露,农网改造资金的归属划分,有望按照“谁投资,谁拥有产权”的原则进行。

按照这一原则,由国家电网公司和南方电网公司统贷统还投资形成的资产,产权划归电网公司;由地方投资主体投资形成的资产,归属地方政府及其授权的投资主体。

在报告中,调研组建议,主管部委以正式文件明确当年农网资产的归属。

“产权多元化必然会带来投资渠道的多元化,也将会有力调动各方资本投资的热情。这一步改革实施后,多种资本共同建设农村配电网,长期制约配电网投入不足的痼疾将从根本上得到改变。”上述中电联专家告诉《财经》记者。

农网股份制改革将启

2000年以后,随着国债资金投资改造农网的历史结束,以及贴费政策(国家支援电力建设的政策之一,规定每度电补贴电力公司0.01元-0.02元用以还本付息)的取消,农网后续建设资金失去了来源。近年来,农网发展缓慢已成为不争的事实,农电投融资体制亟待突破。

按照目前县供电企业与省级电网企业的关系,中国农电管理制大体可分为直供直管、趸售代管、股份制、自供自管等四种形式。

据中电联统计,到2007年底,全国有2728家地县级供电企业。其中,国家电网公司、南方电网公司、内蒙古电力(集团)公司直供直属、参(控)股以及趸售代管的企业数量最多,合计2333家,占全国县级供电企业数量的85.52%。这部分县级供电企业售电量,占全国县级供电企业的95%以上,三家电网公司的趸售电量,约占其全部供电量的15%。

此外,在不同地区还存在不同的产权形式。

据调研组统计,陕西省地方电力集团公司负责一个市和66个县,经贸委负责32个县,新疆生产建设兵团负责30个县,山西省国际电力集团公司负责12个县,广西水利电业集团负责40个县(市、区),四川水电投资集团公司等水电县供电企业有191家,其他类型县供电企业24家。

个别地区,至今还存在同一县域内有两个或多个供电企业的情况。“连电线杆子都是马路两旁各走一线,分属不同供电企业。”国家电网公司的一位专家告诉《财经》记者。

面对这种产权多元化的现状,2007年国务院在转发电力体制改革工作小组《关于“十一五”深化电力体制改革实施意见》时,曾提出“鼓励各类投资者投资农村电网,参与供电企业改制、改组”的深化农电体制改革的指导方针。

“农电投融资体制的变革,可为农电可持续发展提供稳定的建设资金来源。”中电联一位专家说。

调研报告建议,今后鼓励各类投资者,包括外资、民营资本,跨行业、跨区域投资农村110千伏及以下电网建设,形成投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化的良性农电投资机制。

根据酝酿中的改革方案,今后有望优先在省级农电企业引入多元化投资主体。在电力市场化基本完善和政府监管职能到位后,再逐步在县级农电企业引入多元化投资主体。

对于代管企业,在中央电网企业结束农电企业代管状态后,农电企业可以有两种改革方向:一是农电企业通过无偿上划的方式,改组为省级电网企业的全资子公司或分公司;二是通过省级电网企业参股的方式,改组为省级电网企业控股的有限责任公司或股份有限公司。

中国投资协会能源研究中心副理事长陈望祥告诉《财经》记者,今后二三十年,为了开展新农村、新城镇的建设,国家需要加强小水电、风电等可再生能源,以及加强农村基础电网的建设,这需要进一步发挥中央、地方、企业、单位、私人等各方面的积极性,因此,需要坚持5号文件规定的,组织县级股份制供电企业以地方为主进行农电体制改革。

参与调研组调研的一位专家对《财经》记者表示,实行农网股份制改革,是解决中央与地方产权矛盾的一个有效办法。近十年来的农电体制改革实践说明,只有解决企业法人治理结构和根据各股东对农村电网的投入确认产权这两个问题,农电体制改革才能真正起步。

“上述两个问题不解决,会影响到股份制体制改革的正常进行。而进行股份制改革,要和国有垄断企业改革、健全法人治理统一考虑。”这位专家说。

售电侧竞争设想

调研报告还提出,“输配分开”是中国电力市场改革深入发展的既定方针,按照发、输、配、售的专业化分工,农电属于配售电环节。因此,从电力市场化改革的大方向看,农电管理体制改革必然是“输配分开”改革的重要组成部分,也是推动电力体制改革的一个突破口。

报告建议,各地根据经济发展状况,开展试点。

陈望祥告诉《财经》记者,很多地区的趸售县、自管自供县的供电企业,其输配在体制上早已分开。“这说明,在配电侧完全可以像发电侧一样组建独立核算的公司,形成配电侧的投资主体多元化。”陈望祥说。

2007年,国家有关部门的调研资料也曾指出,现阶段在考虑经济发展和资源分布情况的前提下,可在各省内分区域成立配电公司,以培育具有竞争力的独立配电实体。在条件具备的地区,开展发电企业向配电公司直接供电的试点工作。

在此次专项调研中,有关专家也提出建议,应将农电改革和输配电改革结合起来,作为下一步电力体制改革的方向。其中山西、陕西、广西、四川等省份,有望启动改革的试点。

“我们建议在农村供电主体复杂、上市电力企业较多的地方试点。”一位接近调研组的专家透露。

按照这一设想,四川正是试点的理想省份,因为当地上市公司法人治理结构规范,同时许多企业仍然厂网不分,农网分割严重、规模小,情况复杂。

“在类似这些地方试点,有利于中央和地方联营,充分调动各方面的积极性,发挥大网资金、管理、人才、资金、信息的优势,为地方电力开拓更加宽阔的发展渠道。”上述专家说。

试点的具体方案,可能会在明晰历史上地方政府在电网投入资产的基础上,原则上对110千伏及以下的配电网资产进行重组,形成两到三个省级配电公司(相当于终端售电公司),其中一个由国家电网公司对其输配电业务进行内部独立核算,基本维持现有模式管理;另一到两个在现有省级地方电力企业基础上,引入五大发电集团共同组成的股份制企业,为发电企业直供用户提供体制上的保障。现在由各个县级地方政府管理的县级供电企业也可同时上划到省级。改革后的省级配电企业,从省级电网企业(即输电网公司)购电并对终端用户销售。这样,在试点地区有望率先实现售电侧的放开和竞争。

“通过改革试点,多种体制模式在一个省(市、区)范围内并存,既有竞争又有合作,再经过几年的发展,可为国家‘输配分开’和深化农电体制改革提供经验。”一位接近调研组的专家如是评价农电改革试点的意义。■