“难点村”治理过程中基层干部激励与约束机制的研究

近年来,我国农村社会矛盾逐渐激化,集体上访和暴力抗法事件不断发生,农村民主进程推进缓慢,农村黑恶势力沉渣泛起,村集体腐败问题时有发生……存在这些问题的农村都被冠上了一个新名号:难点村。从宏观来看,“难点村”所表现出来的问题是农村管理体制、经济利益和社会关系格局不断调整所引发的各种社会矛盾的集中体现。就治理主体来说,农村基层干部的角色缺失是导致“难点村”问题日益严重的重要原因之一。而这种情形之所以会出现,与目前我国农村基层干部的激励约束机制不完善存在着很大的关系。

一、农村基层干部激励与约束机制的削弱

从经济理性人的理论假设来看,要想发挥农村基层干部在“难点村”治理过程中的关键作用,建立完善合理的激励与约束机制是必不可少的。然而从目前来看,农村的激励约束机制由于现实的各种原因呈现出不断削弱之势。归结起来,主要有以下几点:

(一)农村税费制度改革所带来的变迁

2006年伊始,我国开始在全国范围内取消农业税,这给我国农村原本的治理生态带来了较大的影响。随着农业税费的取消,村干部面临的来自于上级税费征收任务的压力以及预期农业税费提留的激励都不复存在,村民和村干部关系紧张的隐患得以消除,这在一定程度上削弱了村干部进行农村治理和提供公共服务的积极性,从而导致“难点村”问题凸显。

(二)村落衰败,农村精英不断流失

近年来,随着城乡差距的逐渐拉大,城市丰富的工作机会、雄厚的教育资源等因素使得农村人口,特别是其中的精英阶层不断流失,进入城市定居。作为农村的精英阶层,这批人往往有着较强的个人能力,较为现代的思想意识,在村级事务中充当着“积极分子”(贺雪峰,2005)的角色,在村民中有着一定的号召力和信任度。随着农村精英阶层的流失,原本“施加”在村干部身上的激励约束机制也随之削弱,这主要表现在两方面:1、舆论压力减小。2、竞争压力减小。这种压力消失,村干部便会放松在工作方面的努力。

(三)乡镇和村庄合并导致的管理幅度扩大,给“难点村”治理带来了很大的困难

随着管理幅度的扩大,基层干部疲于管理的同时,上级部门对于基层干部的指导和约束也会放松。这使得合并后的乡村地区往往处于一种被动的“无为而治”状态,进而导致许多“难点村”问题逐渐凸显。

(四)基层干部激励政策的扭曲

周黎安(2004,2007)在论述我国地方政府的官员晋升机制时认为,中国政府治理的一个重要特点是将地方官员的晋升与地方经济发展联系起来,让地方官员为了政治晋升而在经济上互相竞争,形成了政治竞标赛模式。和这种政治竞标赛模式相类似的是,我国乡镇政府在考核基层干部的工作绩效时,往往将考核指标集中于经济发展方面。这导致基层干部在进行村庄管理过程中多数情况下只专注于经济发展,而忽视了其他领域的治理和改善。然而,“难点村”的出现多数是由于社会、文化以及政治因素所导致的,这与基层干部的“毕其功于经济发展”的治理模式形成了巨大的反差,使得“难点村”问题长期无法得到有效解决。

二、完善村干部激励约束机制,有效治理“难点村”

在我国,农村治理一直是困扰基层干部的难题之一。而作为其中的典型,“难点村”的治理难度显得更为艰巨。面对目前不断弱化的激励约束机制,农村基层干部对于“难点村”的治理动力和积极性将会不断消减,而这对于有效解决“难点村”问题来说是十分不利的。因此,建立和完善有效的村干部激励约束机制,重新焕发村干部的治理激情和动力显得尤为重要。结合实际情况,我们可以从以下方面着手:

(一)建立“难点村”治理绩效基金,完善村干部工资结构

根据IUD中国政务景气监测中心(2006)的调查,2005年全国各地区村干部的工资水平根据地区发达程度从3000元到1万多元不等。低薄的工资收入使得大部分村干部不得不开辟“副业”,无法全身心地投入到村庄治理中。针对这种情况,我国可以在有条件的“难点村”地区尝试建立治理绩效基金。该基金主要用于奖励那些在“难点村”治理方面有贡献的村干部,作为他们的绩效工资,从而打破原先僵化的固定工资制度。基金的资金来源可以考虑上级政府部门拨款、村级集体财产以及村民筹资这三个方面。这样的资金安排有利于充分调动各方对于“难点村”治理的积极性:作为上级政府部门,为保证绩效工资的合理有效发放,势必会建立健全相关的绩效考核机制,加大对村级事务的关注和指导力度;而作为出资方之一,由于普通村民在村干部绩效工资的发放上有发言权,因此他们的评价将会对村干部的治理行为选择产生较大影响,这有利于改变长期以来我国政府部门存在的“唯上不唯下”的弊病,充分调动基层民众在“难点村”治理过程中的主动性和积极性。正是通过这样的运行机制,使得上级政府和基层民众对于村干部的激励约束机制得以有效的建立。

(二)改革基层干部考核指标,实现基层干部激励政策的合理化

针对目前“难点村”问题的现状,我们要逐步完善基层政府对于村庄干部的考核指标,合理弱化经济指标的比重,相应扩大社会、文化等指标的分量,从而正确引导基层干部的行为选择。在此基础上,我们还要进一步完善目前的干部激励政策,着手村干部的职业前景规划。美国学者Fama(1980)认为,只要存在一个有效的职业经理人市场,公司的经理为了确立自己在市场上的声誉就会有充分的激励努力工作。这成为后来职业前景理论(Holmstrom,1999)的雏形。这一观点给我国建立基层干部激励与约束机制的启示在于,要想充分调动村干部在“难点村”治理过程中的积极性,就必须为他们设计一个有效的前景规划。在为村干部提供必要的工资激励的同时,还必须给予他们一定晋升发展空间,努力推进村干部的职业化改革。近年来,我国部分地区推行的优秀村干部进入公务员系统的政策正是出于这样的考虑。

(三)完善农村人才引进政策,积极引导高层次人才参与“难点村”治理

建立长效的农村人才供给机制,吸引专业人才进入农村工作,弥补“难点村”治理过程中的人才短缺问题。高层次人才的到来有利于为基层引进较为先进的农村治理思路,鼓励基层干部进行创造性的治理创新。另一方面,高层次人才往往在基层还能有效发挥“鲢鱼效应”,激发基层干部治理的积极性。

(周鹏,安徽人,武汉大学政治与公共管理学院。研究方向:行政管理。刘蒙蒙,武汉大学政治与公共管理学院。研究方向:公共事业管理)