从深圳行政机构改革看地方政府机构创新

一、深圳市改革综述

深圳市借鉴国外政府行政权三分的大部制改革思想,整合职能相近的部门,提高决策全面性、执行一致性和监督有力性。在经过了一系列的讨论、实践,深圳市在中央政府关于机构改革的相关文件出台后,重新推出了《深圳市人民政府机构改革方案》(以下简称《方案》),提出改革后的政府减少15个机构,教育局、公安局、司法局、民政局、审计局、口岸办、台办7个机构保留不变,但也要根据转变政府职能的要求,重新定职能、定机构、定编制。监察局与纪律检查委员会机关合署办公的改革暂缓执行。

二、深圳市大部制改革特点

(一)在平行部门推行行政权三分的设置

将行政权中的决策权、执行权、监督权分别赋予不同部门,三权之间地位平等,相互制约、相互协调。主要承担制定政策、规划、标准等职能并监督执行的大部门为“委”;主要承担执行和监管职能的机构为“局”;主要协助市长办理专门事项,不具有独立行政管理职能的机构为“办”。决策部门、执行部门、监督部门不是上下级的隶属关系,而是行政合同关系,以“绩效合同”的关系来落实监督。

(二)部门设立的规模上体现小决策、大执行的特点

深圳市政府作为市级政府,主要功能是参与本地的政治、经济、文化等相关事务,治理地域范围有限,依据上级政府的政策制定本地发展的具体执行方案,需要决策的方面少、决策适用范围小,所以地方政府中的决策部门可以设置为较小的范围。而中央政府、地方政府的各项政策最终都将落实到地方政府的执行部门,因而设置中需要有高效的执行部门。

(三)采取与中央政府同构的行政结构,但突出地方发展特色

我国采用的是同构的方式来组织地方政府,但地方政府可以依据法律适当增加、合并部门。深圳市依据经济特区的相关法律规定,在与中央政府同构的大框架下,打造有深圳特色的大部门整合,创新工作格局,依据政府职能转变需要、社会发展方向,分析各项宏观职能后进行部门整合。既保证了中央政府与地方政府权责明确,政令通畅,又符合实际工作的需要。

(四)“人随事走”、“统筹安排”及“内部消化”等安置措施体现了高效性与人性化的统一

在深圳市的大部制改革中,由于部门整合、机构合并,导致精简了一些人员编制和领导职数。为妥善安排好每一个工作人员和干部,同时又保证政府改革后运作的高效能,市政府出台了《深圳市政府机构改革中公务员定岗任职实施办法》,提出了“人随事走”、“统筹安排”及“内部消化”等安置措施,各部门必须严格按照该办法的规定,认真做好有关人员编制和职数的调剂工作,确保改革平稳有序推进,确保经济社会发展大局和谐稳定。

三、深圳市政府改革动因分析

(一)深入发展市场经济的根本诉求

深圳市作为我国的经济发展前沿地带,市场经济体制已经建立起来,各项经济活动十分的活跃,但是市场经济体制尚需要全面深入的继续建设,面对经济发展的现实要求与当前政府机构设置的矛盾,深圳市在改革机构的方案设置上,专门成立了市场监管局,作为执行机构有力的保障了各项经济活动的顺利开展,并对市场活动进行监控,降低了政府对日益复杂的经济活动的管理成本,规范了市场管理机制,为深圳的经济再次高速发展提供了管理机制的保障。

(二)公民对于社会公共产品的强烈需求

深圳市面对公民对社会发展的需求,成立人力资源和社会保障局,完善人力资源和社会保障体制;完善住房和建设管理体制,组建了住房和建设局,统筹负责全市住房保障建设和建筑市场管理;体育、文化与旅游逐步趋向融合,整合了4个部门组建文体旅游局,发挥文化、体育、旅游资源的综合优势,提升城市文化内涵,增强文化软实力。

(三)面对越发复杂的社会生活,政府迫切需要提高对于紧急事件的应急能力

社会不断的发展伴随着越来越多的复杂事件,政府以往的机构设置不能对这些突发事件作出得体、快速的反应,为政府对外的公共关系造成了恶劣的影响,因而深圳市成立了专门的应急管理办公室,将应急指挥中心、民防委员会办公室(地震局)的职责、安全管理委员会办公室的职责,整合划入应急管理办公室,完善安全生产监督管理体制,强化安全生产职责。

(四)中央政府的从上而下的行政改革直接推动了深圳市政府进行改革

按照十七大精神的要求推行“大部制”改革,是完善社会主义市场经济体制和深化社会管理体制改革的需要,也是推进政治体制改革使之与经济体制改革相适应和协调的根本举措,是加快行政管理体制改革的关键环节,具有重要而显现的现实意义。

四、从深圳市的机构改革总结出普适性经验

(一)改革创新应当遵循的核心原则就是因地制宜,立足本地发展需要

大部制只是政府机构改革的一个前进方向,并不是所有地方政府的机构改革都应当以大部制为模板。深圳市选择大部制作为政府改革的制度建设方式,是因为其在中央政府提出行政机构改革之前,已经进行了长期的实践,具有充分的经验。政府机构工作人员对于大部制的工作模式有了充分的理解和认识。

(二)在改革创新基础上,要与中央政府在形式上总体保持一致,以达成权责一致,政令顺畅

深圳市在《方案》设计之初,与上级政府进行了充分沟通和协调,并且在本市机构改革方案中考虑了与上级政府的工作交接问题,能够做到大部门中的亚职能部门与上级政府的工作衔接顺畅。

(三)注重与大部制的相配套的制度支持与法律保障

深圳将行政权三分之后,三种性质的部门级别平行,必须有相应完善的制度设计来支持部门间的相互监督、相互协调的作用,防止出现执行部门对决策执行不力,监督部门流于装饰的局面,以制度和法规落实三种部门的工作机制和问责机制,保证三权平衡,力争形成决策科学、执行有力、监督全面的新一代的政府工作模式。

(四)政府注重培育社会公共服务组织,分担政府的公共服务功能

政府改革的最终目的是将部分由政府承担的社会服务功能还归社会组织或者个人,限制政府功能,转型为服务型的政府。要达到这个目的,就需要政府充分的培养一个利于公共组织发展的社会环境,提倡社会、组织或者个人分担政府的部分社会功能,将社会服务功能进一步的专业化分工,最终达到政府与社会公共组织相互协作,为公民提供高质量的公共产品。

政府的机构改革,是一个需要循序渐进的过程,除了上述的深圳经验,我们也必须看到,深圳市的改革力度非常的大,可能会有一段时间的工作混乱或改革倒退的情况,纵观世界各国政府大部制的改革经验,应当逐步的推进改革力度和深度,切勿贪功冒进,适得其反。

(季明博,1986年生,四川大学公共管理学院硕士研究生。研究方向:地方政府治理、公共部门人力资源管理。徐仁际,1985年生,四川大学公共管理学院硕士研究生。研究方向:公共部门人力资源管理、市政改革)