财政国库集中支付内部控制探析

近年来，内部控制随着企业治理理论而逐渐完善和发展起来。2008年6月，财政部、审计署等五部委联合颁布了《企业内部控制基本规范》，这从制度上保证了我国企业内部控制的实施有章可循，也从理论上提出了科学的评价标准。随着我国行政事业单位改革的不断深化，行政事业单位内、外部发展环境发生着巨大的变化，内部控制逐渐成为行政事业单位推行现代化管理的有机组成部分。为了进一步提高行政事业单位内部管理水平，规范内部控制，加强廉政风险防控机制建设，2012年11月，财政部颁布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，自2014年1月1日起施行。《内部控制规范（试行）》从风险评估和控制方法、单位层面内部控制和业务层面内部控制等六个方面加强行政事业单位的内部控制规范建设，合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，切实提高公共服务的效率和效果。财政国库集中支付制度改革是财政性资金支出方式的根本性变革，是财政预算执行机制和财政支出管理的制度性创新。财政国库集中支付内部控制规范建设就是将内部控制的理论应用于财政国库集中支付实务中。随着我国财政国库管理制度改革的不断深化，各级政府特别是基层财政部门在贯彻落实《内部控制规范（试行）》时，更应注重研究和制定科学合理的国库集中支付内部控制制度，以确保财政国库资金集中支付安全、完整、及时和准确。本文以笔者所在的江苏省沛县财政局国库集中支付中心内部控制规范建设实践为例，探析基层政府如何通过内部控制加强财政资金国库集中支付管理。

一、财政国库集中支付内部控

制规范建设的原则基层财政部门国库集中支付内部控制规范建设要紧紧围绕财政国库管理制度改革要求，坚持依法理财和科学理财的理念，充分考虑国库集中支付业务特点和实际操作的需要，对国库集中支付全程风险进行防范和管控。因此，在建立与实施内部控制时，应遵循五个方面的基本原则：

（一）全面性原则。内部控制应当贯穿财政国库集中支付活动的决策、执行和监督全过程，实现对预算指标、用款计划、支付申请、资金清算的全面管理与审核，对财政资金支出活动的全过程实行全面监控。

（二）重要性原则。在全面控制的基础上，内部控制应针对国库集中支付业务处理过程的关键岗位及风险点加以特别防范，制定更加严格细致的控制措施，确保财政资金支出风险降到最低。

（三）制衡性原则。内部控制不仅应当在财政部门、人行国库、预算单位和银行等相关部门形成相互制衡机制，更应在国库集中支付执行机构的岗位设置、职责分工和业务流程等方面形成相互制约和相互监督机制。

（四）适应性原则。内部控制应当符合《预算法》、《会计法》和《内部控制规范（试行）》有关规定，并随着计算机信息技术等外部环境的变化、上级财政部门对基层国库集中支付管理要求的提高，不断修订和完善。

（五）制度性原则。内部控制应坚持科学系统的制度建设，通过细化措施，明确标准，形成制度，使内部控制更具针对性和可操作性，真正发挥出靠制度管人、用制度管权、按制度拨款的作用。

二、财政国库集中支付内部控制规范建设的目标

基层财政部门国库集中支付内部控制体系应当具有健全的制度环境、规范的工作程序、正确的目标职责、合理的信息披露和及时的跟踪问效，财政部门应通过制定制度、实施措施和执行程序，合理保证实现以下几个方面的目标。一是财政资金支付安全与完整。内部控制应建立财政国库集中支付业务职务分离制度和授权审批制度，确保一切财政资金支出活动必须经过合规的职务分离及授权审批程序才能进行，以堵塞漏洞、消除隐患，防止并及时发现舞弊行为，切实维护财政资金支付安全与完整。二是财政资金支付及时与准确。内部控制应充分利用“金财工程”系统，建立实时监控技术平台和系统预警应急处理机制，着力于国库集中支付科学化、精细化管理，实现对财政资金全程实时监控，确保财政国库资金支付及时与准确。三是财政支出信息透明与真实。内部控制应建立科学合理的信息评价体系，加强对财政国库集中支付信息分析和运用，确保为政府决策层提供真实、可靠的决策数据，为外部监督和内部管理提供透明、可用的财务信息。四是有效防范舞弊和预防腐败。内部控制应建立反腐败、反舞弊的长效机制，将制衡机制嵌入到国库集中支付内部控制建设之中，将事后惩治与事前预防相结合，强化“关口前移”作用，为财政国库资金装上“安全锁”和“防盗门”。

三、财政国库集中支付内部控

制风险点识别与控制措施基层财政国库集中支付内部控制整体框架包括：关键岗位设置及职责分工、预算指标管理、用款计划审批与下达、财政直接支付和财政授权支付、财政统发工资、资金清算和会计核算等基本要素，其核心内容是风险点识别与风险控制措施。

（一）加强关键岗位设置及职责分工。按照不相容职务相互分离的原则，合理设置国库集中支付内部控制关键岗位。各关键岗位分设AB岗，A岗和B岗形成相互制衡、相互监督的机制。各关键岗位风险点识别与风险控制措施如下：1.审核岗。风险点：预算单位用款计划是否经国库科审批，财政直接支付申请是否合规，财政授权支付额度是否合规，支付凭证内容是否合规，纸质申请与电子数据是否一致。风险控制措施：审核用款计划、财政直接支付申请和财政授权支付额度合规性；复核确认财政直接支付凭证合规性，加盖财务章；复核确认财政授权支付额度通知单合规性，加盖财务章；复核纸质与电子数据，核对一致后同时传递银行。2.支付岗。风险点：财政直接支付凭证与财政直接支付申请是否一致，财政授权支付额度通知单与财政授权支付用款计划汇总单是否相符，支付凭证是否逐笔登记领用、作废核销，财政零余额账户、预算单位零余额账户与国库账户是否及时清算。风险控制措施：复核财政直接支付申请，开具财政直接支付凭证和签收单；复核财政授权支付用款计划额度，开具财政授权支付额度通知单和签收单；逐笔登记领用支付凭证，核销作废凭证；T日电子对账，T＋1日纸质确认，确保零余额账户与国库账户及时清算。3.会计岗。风险点：财政直接支付凭证及相关单证是否加盖财务章，银行回单与财政直接支付汇总表和财政授权支付汇总表（电子数据）是否一致，总账、分类账和明细账是否相符，国库科、支付中心、业务科室、银行、预算单位账务是否相符。风险控制措施：复核盖有财务章的支付凭证及相关单证后加盖预留印鉴（私章）；复核财政直接支付凭证、财政授权支付汇总清算单等银行回单编制会计记账凭证，并按规定登记总账、分类账和明细账；月度终了后5日、季度终了后10日、年度终了后15日内与相关单位进行纸质对账，签字盖章确认。4.工资岗。风险点：财政统发工资专户资金余额是否充足，财政统发工资人员增、减卡手续是否合规，财政统发工资调整、变动审批表是否合规，财政统发工资款项与部门预算指标是否匹配。风险控制措施：优先安排财政资金用于工资发放；统发工资人员增、减卡必须提供县编办、人社局、财政局和预算单位共同签署意见的机关（事业）工作人员工资变动审批表；严格按照人社局审批的财政统发工资调整、变动审批表维护工资数据库；除工资福利支出和离退休费外，其他任何经济科目不能用于财政统发工资支出。

（二）加强预算指标管理。预算指标是财政国库集中支付的源头，处于十分重要的地位，其内部控制规范与否直接影响国库集中支付的质量。预算指标管理应体现预算指标的合法性、真实性和完整性，同时还应考虑与用款计划、支付申请、统发工资、政府采购的有机结合，确保财政支出预算的有效执行。风险点：部门预算编制系统与国库集中支付系统是否有效融合，预算指标是否真实、完整、准确地反映部门财政支出预算的内容；指标管理是否包括功能科目、经济科目、预算类型、经费类型、指标用途、指标金额、指标来源等基本要素；政府采购支出是否纳入预算管理，采购预算指标编制是否细化。风险控制措施：优化公共财政预算执行系统，有效融合预算指标管理、国库集中支付、财政统发工资、政府采购等预算执行模块；建立预算指标的录入、审核、审批的授权控制程序，设置职务分离机制，确保预算指标真实、完整、准确地反映部门预算；区分基本支出、项目支出和政府采购，设置零基预算控制基本支出、绩效考评控制项目支出、采购预算控制政府采购等系统控制流程。

（三）加强用款计划审批。用款计划的审批涉及到财政国库资金的合理调度，其内部控制规范与否直接影响国库集中支付的效率。财政部门应对预算单位申报的用款计划进行汇总、分析，统筹安排，科学合理地调度国库资金。风险点：是否存在超预算审批用款计划的现象；是否区分支出类型，科学合理地审批用款计划；是否按“轻重缓急，有保有压”的原则审批用款计划。风险控制措施：严格执行预算指标控制用款计划操作流程，杜绝超预算拨款现象发生；基本支出按序时进度、项目支出按完成程度、政府采购按采购流程审批；准确测算预算收入完成情况，按照“保工资、保运转、保民生”的财政支出原则审批用款计划。

（四）加强财政直接支付和财政授权支付。支付申请与资金支付是财政国库资金流出的最后一关，其内部控制规范与否直接反映国库集中支付的安全程度。财政部门应切实加强风险意识管理，筑好财政资金“防火墙”，将国库集中支付风险降到最低限度。风险点：支付用途与用款计划是否一致，支付申请额度是否控制在用款计划内，支付方式是否符合计划审批方式，项目支出是否经领导审批，财政直接支付比例是否合理，政府采购资金是否筹集到位，支付凭证与财务印鉴章是否分别保管。风险控制措施：财政直接支付申请的资金来源、预算科目、经济科目、支出用途、摘要等要素与用款计划的内容必须一致，财政授权支付汇总清算单内容与用款计划的内容必须一致；设置系统控制流程，确保超用款计划申请不予支付；严控财政授权支付额度，不断提高财政直接支付比例；项目支出必须经分管领导审批，500万元以上大额支出和临时性支出必须经主管领导审批；政府采购资金专款专用；支付凭证、财务章和印鉴必须由支付岗、审核岗和会计岗分别保管。

（五）加强财政统发工资管理。财政统发工资既是国库集中支付改革重要的一环，也是“保民生，保运转”重要且有效的举措。财政部门应根据细化部门预算的要求，按照“编办核准编制、人事核定工资、财政核拨经费、银行到人”的原则，准确及时地进行工资统发。风险点：预算单位上报工资数据是否与工资变动审批表相一致，是否存在“吃空饷”人员，是否未经批准随意增加工资代扣款项；财政统发工资预算指标是否足额下达，工资直接支付凭证是否与用款计划科目相匹配；银行是否安全接收统发工资数据，工资是否及时、准确到达个人账户。风险控制措施：建立编制、人事、财政和纪检等部门联席会议制度，加强财政统发工资监督检查，用制度管住“吃空饷”问题；建立人事、财政和银行统发工资数据接口，形成公开透明、互相监督的阳光工资发放机制；除社会保险金、个人所得税、住房公积金外，其他应由个人缴纳的款项必须报财政审批，未经批准一律不准在统发工资中代扣；当月20日前，系统形成统发工资电子数据和直接支付凭证，电子数据经三级加密后传递银行，直接支付凭证复核无误后加盖财务印鉴章送银行。银行复核无误后，确保20日财政统发工资进入个人账户。

（六）加强资金清算和会计核算。资金清算应以“金财工程”系统为平台，全面实行财政资金实时清算和零余额账户管理制度。会计核算应渗透到集中支付业务活动的事前预测、事中控制和事后核算中，全面记录、分析国库集中支付活动的全过程及其结果，为决策层提供真实的第一手资料。风险点：银行是否准确及时地支付资金，人行国库是否及时与银行进行清算，银行回单与国库集中支付系统电子数据是否一致，会计核算账簿体系是否真实完整地反映支付信息，是否建立科学完善的对账制度，财务报表体系是否符合财政国库管理的要求。风险控制措施：充分利用“金财工程”系统实时监控银行与人行国库资金清算过程；启动财税库银横向联网系统实时监控财政国库资金结余情况；按预算单位、资金性质和预算科目逐笔复核银行回单与银行对账单，无误后编制记账凭证，系统自动生成总账、分类账、明细账和会计报表；实行按时对账制度，纸质与电子数据实时对账，启动错账追溯机制；国库集中支付财务报表信息对应生成年度财政决算数据。

作者：张勇