贵州省三大连片特困地区扶贫制度调查研究

摘要：贵州省是我国少有的欠发达地区之一，在实现共同富裕的大背景下，贵州省政府针对贵州的贫困状况，特别是连片特困地区的贫困问题提出了各种扶贫模式。本文在分析贵州连片特困地区的贫困现状以及扶贫制度产生的绩效的基础上，对部分扶贫制度的存在的问题进行剖析，进而提出自己的一些政策建议。

关键词：连片特困地区；扶贫制度；扶贫绩效

1.贵州省三大集中连片特困地区贫困现状

贵州省的乌蒙山区、武陵山区和滇桂黔石漠化区三大集中连片特困地区共涵盖了贵州省66个县域，占全省县域总数的75%，这其中还包括50个国家重点扶贫县。该连片地区石漠化面积达到3.3万平方公里。三大片区常用耕地面积136万公顷，占全省耕地面积的77.3%。2012年末，贵州省三大集中连片特困地区的总人口是2319.9万人，占全省总人口的66.6%。2012年贵州省三大片区的生产总值是3214.94亿元，占整个贵州省生产总值的43.9%，人均生产总值是13858元，是全省人均生产总值的70.4%。2012年，贵州三大片区公共财政收入和财政支出是285亿元和1201.7亿元，分别占贵州省的公共财政收入和支出的28.1%和43.6%。贵州三大片区2012年农林牧渔业总产量是1069.97亿元，是全省总产量的74.5%。三大片区的粮食产量是867.2万吨，占全省的粮食产量的80.3%。2012年末，贵州三大集中连片贫困地区的农村贫困人口813.12万人，占全省贫困人口的88.1%。三大片区的农村贫困发生率为35%，远远高于全省的26.8%的农村贫困发生率。集中连片特困地区集中了石漠化问题与贫困问题，扶贫难度较大。

2.贵州连片特困地区扶贫制度及绩效分析

2.1参与式扶贫制度绩效

上世纪90年代以来，贵州省就开始推行参与式扶贫制度。参与式扶贫制度的理念就是让农民积极参与其中，成为扶贫的主体，充分调动贫困人口的脱贫致富的积极性。一方面是实行“参与式整村推进”政策，让农民自主决策扶贫资金和项目的实施，充分调动了建设自己家园的创造性。另一方面，通过基层社区主导的方式进行扶贫试点，完善基层民主制度。

在连片特困地区，参与式扶贫制度也初见成效。以滇桂黔石漠化区的罗甸县为例，从2003年到2005年，举办了90多期的农村技能培训，参加培训人数达8550人次，有60%以上的农户掌握了1至2门致富技术。15个村的2995户的住房、饮水、交通、卫生服务等都得到了较大的改善。

2.2整县推进制度绩效

在贵州连片特困地区，整县推进制度是一种比较有效、快速的脱贫方式。整县推进通过引导社会资金、财政资金等资金多元使用，统筹和整合资源，集中投入到贫困地区，促进边远贫困地区脱贫致富。

以乌蒙山区的威宁县为例，该县在实行整县推进扶贫制度的过程中，加强扶贫资金的统筹管理和集中使用，把威宁县建成为全省扶贫开发、生态建设的示范县。

2.3劳动力转移就业培训扶贫制度绩效

劳动力转移就业培训扶贫制度是指对贫困地区的有外出务工意愿的农民进

行就业指导、技能培训，从而提高农民收入、技术水平和生活水平。

贵州省从2005年到2010年每年作为专项奖金的财政扶贫资金就有5000万元，连片特困地区每年完成劳动力转移培训任务10万人。2010年参加培训的人数达到60万、48万人参与转移，192万贫困人口解决了温饱、脱贫致富问题。

2.4产业化扶贫制度绩效

在连片特困地区，由于在连片特困地区工业很难带动经济发展，促进贫困地区脱贫致富的关键措施是农业产业化，只能依靠农业产业化带动贫困地区扶贫致富。

当前连片特困地区产业扶贫模式大致分为以下几种类型：

第一，发展特色农业。以滇黔桂石漠化区的晴隆县为例，该县是贫困与石漠化的典型，从2006年到2011年，实现了从2006只波尔山羊种羊起步到存栏羊42万只的光荣成绩，1.28万农户参与养殖，脱贫致富的人群已达到75%，养羊的人均收入达到5296元，农业总产值中畜牧业的比重由2001年的31%提高到2011年的50%。

第二，大力扶植龙头产业。“十一五”以来，贵州省大力扶持中药材产业，累积投入各项扶贫基金3亿多元，中药材种植面积多达120万亩。中药材产业覆盖了200多个乡镇，从中收益的农民接近7万多。大力扶持中药材的种植和加工工业，最终建成了一批中药材龙头产业基地。

第三，旅游扶贫模式。旅游扶贫是充分利用贫困地区旅游资源，结合当地的政策支持，使当地的旅游业产业化，从而促进当地经济发展和人民生活水平的提高，进而摆脱贫困状况。

贵州省针对连片特困地区的旅游资源，围绕红色旅游、民族风情旅游等主题，大力发展乡村旅游扶贫示范区和乡村旅游扶贫品牌，启动建设10个省级乡村旅游扶贫示范县和示范乡（镇），实现“农民人均纯收入的20%来自乡村旅游、农村就业20%来自乡村旅游、全省旅游总收入20%来自乡村旅游”。

3.连片现有扶贫制度存在的问题：

（1）扶贫只注重经济效益，忽视了社会效益和环境效益。在现有在扶贫绩效考核中，更多的是以经济效益衡量扶贫成果。因此政府更加关注的是经济指标，过分的追求经济效益。其实，扶贫绩效的考核应该是一个多层次、多方位的考核体系，在考核经济指标的同时，也要充分考虑社会效益和环境效益。以劳务输出扶贫模式为例，这种扶贫模式在解决农村剩余劳动力、增加农民工收入方面取得了比较理想的效果。但是，在大量的青壮年劳动力输出的背景下，出现了留守儿童、老人的养老问题等社会问题。

（2）产业联动效益不高。以往的连片特困地区的扶贫模式主要有：对口扶贫、农业产业化扶贫、景区带动扶贫和异地安置扶贫等形式。这些扶贫模式都是从某一因素进行研究，强调了外来援助、农业、旅游和人口迁移等因素对扶贫的重要作用，但忽略了相关资源的衔接和整合，没有把扶贫工作放在整个区域经济中统筹考虑，因此，产业联动效益不高。

（3）贫困人口自主参与程度较低。目前的扶贫制度，无论是对口扶贫、劳务输出扶贫、农业产业化扶贫还是旅游扶贫。在实际操作中，更多的是针对扶贫项目的要求和完成上级的硬性指标。而贫困人口在参与扶贫项目的过程中，往往不能发挥主观能动性，因此，贫困人口很难在获得公平、合理的机会。就如“移民反迁”的现象，就足以证明贫困人口自主参与程度低造成的后果。

4.扶贫开发对策建议

针对贵州省三大连片特困地区生产力状况低下的现状以及现有扶贫制度存在的问题，提出相应的对策建议。

4.1优化产业结构，实行产业化扶贫

实现产业化扶贫最重要的就是优化产业结构，而在贵州省三大连片特困地区，亟待产业优化的就是农业和工业。在三大连片特困地区，农业是扶贫克坚的主要着手点。由于连片地区耕地资源稀缺，土地生产能力低下，因此我们急需利用科学技术来改造传统农业，调整农业产业结构，这是实现农民持续增收的可靠途径。我们可以依托科学技术来发展特色农业，学习“晴隆模式”的经验，根据当地的土地资源特点，集中当地的人力、物力开发出一种或者集中有市场潜力的特色农业。适合种药材的种药材、适合栽果树的种植果树、适合种植蔬菜的种蔬菜，反正一切要以因地制宜、科学规划、合理布局为中心。针对连片地区矿产资源丰富，但是资源利用不合理，资源利用率不高，不可持续开发等特点，有必要转变经济增长方式，建设有效、合理的工业结构。在矿产资源开发方面，首先要利用先进技术，提高加工能力，增加附加值。同时积极推进资源整合和优化开发，加快实现资源开采，深加工等一体化模式，壮大区域扶贫产业规模。

4.2.开启生态扶贫模式

在石漠化严重的三大连片地区，日益恶化的生态环境，日益脆弱的环境承载能力已经成为这片地区生态环境的主要特点。政府为了兼顾环境问题，在制定扶贫政策时，生态扶贫模式就是一种必然选择。

（1）依靠生态农业实现三大片区生态扶贫

生态农业是指依靠农业系统内部来维持土壤肥力，促进农业稳定增长的产业。而三大片区在发展生态农业方面有的其它地方无可比拟的优势。该片区光热资源丰富，水资源蕴藏量巨大。适宜农作物生长的自然条件培育出了板栗、油茶、茶叶、烟草等经济作物，以及黄连、杜仲、银杏等中药材。因此，政府部门要充分利用上述比较优势，积极采取多种有效措施调整农业产业结构。首先，要加强对现有的林木资源的管理和保护，在满足农业用地的基础上，大力开展植树造林、封山育林、退耕还林，提高片区森林覆盖率和林业经济效益。其次是引导农民找准市场，引进先进技术，积极发展特色农业，提高农产品的市场竞争力。再次是要制定优惠政策，创造良好的社会环境吸引农民积极开展生态农业，采取“公司――基地――农户”“公司――农户――基地”等多种经营方式，发展生态农业。

（2）依托生态工业实现三大片区生态扶贫

过去，三大片区主要依赖“资源――产品――废弃物”的单向物质流动模式来发展工业，这种传统的发展模式必然导致生态破坏严重，为了避免资源的日益消耗和生态环境的严重破坏，我们必须积极引入物质循环流动模式，在片区内大力发展生态工业。而生态工业发展的最佳组合模式就是生态工业园区。一个完整的生态工业园区由多个产业生态网络纵横交错而形成的，在这些生态网络中，若干个不同的产业部门可以相互利用原料、能源、“三废”和中间产品，从而实现一种理想的循环经济形式，达到资源和能源的高效利用，实现片区经济的可持续发展。

（3）依托生态旅游业实现三大片区生态扶贫

大力发展三大片区生态旅游业，首先要制定发展生态旅游的战略目标，在开发旅游产业的同时要注重保护稀有的旅游资源。其次要积极宣传环保旅游，倡导游客绿色旅游。

4.3.全面推行教育扶贫

普及扫盲教育、义务教育、接受职业教育和技能培训可以促使受教育者获得就业机会，改善收入状况，是全社会共享经济增长和社会发展成果，摆脱贫困的关键。

首先，要普及基础教育。坚决地实施九年义务教育是普及基础教育的关键，必须结合三大连片贫困地区的特点开展基础教育，办学方式可以采取多形式、多渠道的方式，教育方式可采取分散、固定和流动相结合的方式，特殊情况下可以发展寄宿制学校。采取积极有效的措施控制九年义务教育阶段的学生辍学率。

其次，要重视职业教育。要想提高人力资源的劳动技能必须重视职业教育。在三大连片特困地区教育结构的调整中，应逐步打破传统的以升学为目标的教育模式，积极探索适应连片贫困地区发展的新型教育模式，使连片特困地区的教育更有实用性、针对性和吸引力。

再次，要发展技术教育，文化科技知识教育是传播和普及科技知识的重要渠道，是提高成人劳动者的知识和技能的有效方式。动员连片贫困地区内外科学技术部门、科研机构、大专院校帮助贫困县建立农技站、职业中学以及与有关技术经济部门联合举办各类有针对性的职业培训，如委托培训、订单式培训、半工半读等，向贫困农户推广实用技术成果，以提高贫困乡村劳动力的农业生产技术水平。重点选择一些成熟可靠、容易掌握，有利于解决群众温饱、脱贫致富的科学技术，通过扎扎实实的工作，落实到项目上，落实到贫困户手中，真正转化为生产力。

4.4.改善基础设施，加强社会公共服务

研究表明，基础设施能力与经济产出增长是正相关的关系，基础设施能力每增长1%，经济产出就能增长大约1%。政府应采取以下措施来加强贵州三大连片特困地区基础设施：一是加快交通基础设施建设，提高运输能力；二是加快电力、通讯、信息等基础设施建设，提高信息传播速度。三是加快水利基础设施建设，提高水资源利用，增强抗旱能力。提高贵州三大片区贫困地区的社会服务是一项艰巨的任务，首先要针对人均纯收入低于维持基本生存需要的食物贫困线的贫困人口实施社会救助措施，解决贫困人群“吃饭”的问题。其次，建立健全农村贫困人口的生活保障制度，实行分类援助，对农村“五保户”的救助标准要高于农村低保标准。最后，对农村特困地区医疗条件加大投入力度，将所有农村贫困人口纳入医保救助范围，解决好老百姓看病难的问题。（作者单位：贵州大学）

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