浅议公共政策制定中的公民参与

[摘 要]公民参与对于提高公共政策的质量进而实现其良好的施行效果具有举足轻重的作用,可谓是公共政策的基石。本文针对目前公民参与中缺乏规范的程序、保障制度不完善等问题,提出在今后应大力提高公民参与意识、拓宽参与渠道等办法。

[关键词]公民参与 政策制定

一、公民参与在公共政策制定中的必要性

1.公民参与保证政策制定的公共利益价值取向。公共利益是公共政策的制定依据。政府制定的政策必须服务和增进社会公共利益,以公共利益为政策制定的出发点和决策依据,以公共利益为政策的最高目标。但是, 在现实的政策制定过程中总是存在着背离公共利益的离心力。在缺乏有效监督的情况下,政策制定人员手中的权力为他们牟取私利提供了机会,他们进行权钱交易, 以公共政策背离公共利益的代价换取个人私利的满足。以整体形象出现的部门和行业与个人一样更愿意实现本部门,本行业的利益最大化。他们垄断政策制定权制定出的公共政策更多的代表部门利益和行业利益,而非公共利益。迫使公共政策背离公共利益的第三种力量是某些个体和利益集团的寻租活动。公民参与对公共利益异化的治理,保证公共政策的公共利益价值取向是通过权利分享,权力监督和博弈制衡实现的。公民参与政策制定打破了政府内部的政策制定人员对政策制定权的垄断,公民获得了部分政策制定权。权力的分享可以实现以权力约束权力,限制政策制定人员和部门、行业牟取私利的行为。公民参与使政策制定过程透明化,公民获得了更多的知情权,对政策制定权力运用的监督更加有效。

2.公民参与为政策执行及调整提供信息和依据。在政策形成和调整阶段,政策制定者首先要搜集充分、准确的信息。但大多数决策者只能了解数量有限的信息,且得到的信息不一定是确切无误的。而社会公众直接面对各种社会问题,最了解情况,传达的信息最全面、最真实,从而为政府或决策者获取信息提供了一条捷径。并不是所有的政策都能够有效的服务于社会大众,只有经过实践检验才能知其完善与否,也才能做出正确的调整修改。普通公民是政策直接作用的对象,对政策优劣有切身的体会。如果政策顺应民意,就会得到公民的热烈拥护;反之,就得不到公民的支持,公民就会抵制,迫使政府对该政策取消或调整。

3.公民参与为政策执行提供有力保障和有效监督。政策执行是政策过程中的重要环节,好的政策只有认真执行才能产生好的效果,公民是政策直接作用的对象,除了取决于政策质量和政策主体执行的力度外,还取决于作为政策客体的公民的支持程度,公民参与使社会公众对政策合法确认不疑,对政府的信任感大大提高,从而以积极的态度推动政策的执行。此外,在政策形成、制定和执行过程中,公民参与可以有效的减少政策上的流弊,遏止个人私欲及腐败现象。

二、公民参与政策制定中存在的问题

1.公民参与缺乏物质条件的保障。一般而言,经济发展与公民政治参与呈正相关关系:一是经济发展为公民参与提供机会和条件;二是经济发展带来社会利益关系的变化,从而推动公民诉诸政治参与来维护并实现自身的利益。离开了一定的经济基础,就不可能有政治参与的良性发展,也不可能有高度发达的政治文明。我国是后发现代化国家,较低水平的生产力以及受其制约的教育科学文化状况客观上限制了人民大众有效地参与政治。从目前参与的特点来看,社会性或问题性参与居多,高层次的政治参与较少;动员性参与较多,自主性参与较少;手段性参与多,目标性参与少。这些问题的解决都有待于经济水平的进一步提高。

2.公民参与缺乏规范的程序。由于公民和政府在信息上的不平衡,会导致公民参与公共政策制定程序的缺失,势必要严重影响公民参与公共政策制定的顺利进行。公民参与公共政策制定的有程序、有秩序化,是公民参与公共政策制定发展的需要,是公民参与意识发展的需要,也是扩大公民参与主体范围所必需的。目前,在公民参与公共政策制定、监督公共政策制定等方面都缺乏程序以及秩序的规则,这样就会导致公民参与主体地位的缺失。

3.公民参与的意识淡薄。在我国,普遍缺乏公民参与公共政策制定的意识和技能。由于受经济、文化发展和传统观念等诸多因素的制约,一部分公民虽然有较高的参与愿望,但不知道作为一个公民在政治生活中有哪些权利和义务,也不知道怎样去参与和实现有效参与。虽然近年来公民参与已得到越来越多的人接受与支持,但公民参与公共政策制定的主动性和理性化程度不高,相当数量的公民参与缺乏责任感,而是盲目参与。还有一部分公民意识不到自己是国家的主人,依附权威,主体意识差,造成公民认知水平低下,进而失去了参与的主体资格。

4.公民参与的组织机构和渠道单一。在中国现有数以万计的组织和团体,属于政治制度内部的有人大、政协、党组织、青年团、妇联、工会,它们分枝细密,数目繁多,遍布中国每一个行政层级;属于政治制度外部的有各种学会、协会,大众传播媒体等,这些组织和团体都与公众密切地打交道。应该说,它们在政治生活过程中起到表达、协调、综合公众意愿的举足轻重的作用。但是这些团体更多的是发挥党组织和政府与人民群众之间的沟通信息、反映情况的“桥梁”和“纽带”作用,故团体表达的功能微弱。

三、完善公民参与公共政策制定的几点建议

1.完善社会主义市场经济,促进经济发展,增强公民参与的物质基础。经济决定政治,当生产力水平发展到一定程度,人们赖以生存的物质生活条件得到基本满足和进一步改善,人民必然要求广泛参与政治生活,以争取更好的生存环境,政治参与欲望日益强烈。发展生产力促进经济发展对公民参与的推动主要表现在:一方面提高了国民财富和公民受教育程度,为人们提供了社会地位较高的就业机会,从而增加了摆脱生计压力的人的政治参与意识和参与能力;另一方面,经济的发展必然会带来利益关系的不断变化,使公民不得不诉诸政治行为来维护并进一步实现自身利益。

2.提高公民参与的意识和观念。公民参与公共政策制定的能力关键在于公民的素质。首先,要培育公民的主体意识。就是要让公民清楚认识自身的主人地位,清楚知道自己是国家的主人,使公民在参与公共政策制定中表现出高度的责任感和积极主动精神。其次,要培育公民参与的意识。就是让公民能够主动地实现其权利,公民的参与意识越普遍、越自觉,那么参与的行为就越广泛、越深入,从而民主政治也就得到了发展。最后,健全和拓宽公民参与公共政策制定的方式、方法。

3.建立、健全公民参与机制,加强公民参与的制度化建设。在此项工作中,要以是否有利于发挥公民的参与积极性为标准,并在研究我国现实的经济、政治、文化状况的基础上积极、审慎地借鉴西方发达国家较为成熟的公民参与机制;要构建信息公示制度,一切关系公共管理的法律、法规、规章、制度等。依据我国公共决策总的方式是民主集中制,并参照公共事务的复杂性和扩张性,公民参与公共决策涉及到公民参与权的四个内涵:一是协议权;二是表决权;三是听证权;四是监督权的实现。因此,我国在参与机制上可依次设立以下几种机制。(1)谈判、协商机制。所谓谈判与协商就是允许社会中的政治结构通过彼此间的博弈式的协商,最后形成一个初步的方案并提交给政府。其实质是对公共事务的决策有动议权,不单单等待政府察觉公共问题存在后才提出解决方案。(2)公告、评论机制。行政机关有义务将政府决策方案通过各种形式公布于众,以接受各方面的评论,并对各种评论的意见记录在案,政府做了决策之后,应对不同的评论意见进行简单的解释说明。(3)投票、公决机制。对于一些重大决策方案,应采用投票表决方式、规划性较弱的规则可采用代表投票制方式运行决策。(4)通告、听证机制。由于公共决策繁多,不可能也不必每次决策均实施严格的法定的正式制订程序。有时亦可以采取非正式程序,尤其对于一些有法可依的决策,如价格决策,就可以应用通告,听证等非正式制定程序,公共部门将有关决策的方案、地点、时间,通告相关利害关系人,并告知其听证的权利以吸收公民参与公共决策。(5)选举、新闻报道机制。此道程序是强调公共政策制定中允许新闻媒体介入其中加强决策中的监督,以防行政专断而损害公共利益。同时,应允诺公民运用选举权对公共决策者的政治责任进行追究,以增强决策者的责任感和使命感。

4.加强法治建设。政治文明以政治制度为支撑,而政治制度以法律为保障法制化对公民参与的意义表现在以下几点:首先,法制化保证公民参与的秩序。其次,法制化保证公民参与的权威。最后,法制化保证了公民参与的自主性。此外还要进行政治体制改革,加快公民参与的制度创新,逐步实现公民政治参与的制度化、程序化、规范化。评价公众参与依据的是两个标准:一是公民作为参与主体是否确立;二是公民参与的程序是否多样化、制度化。我们是社会主义国家,确立了人民当家作主的地位,其主体地位是不能动摇的。问题的重点在于第二方面,传统政治体制的弊端主要表现为权力过分集中,严重,从而妨碍了人民群众行使当家作主的权利。

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