当前水利固定资产投资审计中的问题与对策研究

一、当前开展水利固定资产投资审计存在的问题及其成因

（一）固定资产投资审计的审计质量有待提高，表现在以下几个方面：

第一，对于固定资产投资项目的真实、合法性审计比较多，着重于查错防弊，对于效益审计重视不够；第二，对于固定资产投资项目事后审计比较多，事前介入和事中控制不够，特别是对投资项目选择的决策过程难以施加影响；第三，固定资产投资审计科学性不强，审计人员的工作缺乏客观标准，主观判断多，审计风险难以得到有效控制；第四，固定资产投资审计就事论事多，为各级政府宏观决策和管理服务的职能发挥不够等。

（二）固定资产投资审计人才短缺，现有审计人员队伍知识和能力结构不合理。

固定资产投资审计是从工程立项到竣工决算全过程的审计，要求审计人员既要懂审计方面、财务方面知识，又要熟悉固定资产投资政策，熟悉工程管理、工程设计、概（预）算等方面的知识。而目前水利审计人员大多只具备审计、会计方面的知识，在工程识图、概（预）算审计等方面还是个盲点。在当前机构不断精简，以及内审机构还不是很健全，人员配备还不能满足工作需要的情况下，长期抽调其他部门有关工程、预算等方面的人员参加固定资产投资审计，并不是长久之计。况且抽调、借用有关工程、预算等方面人员的费用难以保证。因此，全面开展固定资产投资审计有一定的困难。

（三）审计手段落后，以手工审计为主，投资领域的计算机辅助审计仍处于滞后状态。

鉴于审计人力资源不足等原因，目前开展固定资产投资审计，主要是对重大建设项目的竣工决算进行审计。由于审计实施的时间在竣工决算后，使得一些问题难以在建设期间及时发现，及时纠正。

（四）审计尺度掌握不够灵活。

目前，审计人员开展水利固定资产投资审计，多以现行法律、法规为依据，而有些法律、法规已不能适应当前改革的需要，有些条款也不适应水利行业特殊情况。如2007年1月前，我们执行《中华人民共和国招投标法》，一些审计人员对招投标工作执行较死板，对那些应急渡汛项目、受条件限制的项目也生搬招投标程序。近来，水利部根据水利建设实际情况，施行了《水利工程建设项目指标招投标管理规定》，才使有些内审人员扭转了生搬硬套的思想。

（五）审计意见、审计决定执行难度大。

实施审计结束后，审计部门依据有关规定，对建设过程中财务管理、会计核算、工程管理等方面存在的问题，出具审计意见和审计决定。但由于水利固定资产投资来源渠道多，管理难度大，审查出来的问题如地方匹配资金不到位、上级批复设计（计划）不及时、在土地征用方面地方政府配合不够等难于解决，使得水利审计部门出具的审计意见、审计决定执行较难。

（六）水利固定资产投资审计的相关规章、制度还不够完善。

目前，一些水利部门和水利内审机构，已充分认识到开展固定资产投资审计的重要性、必要性，建立了相关的审计制度，积极开展了对重点水利投资项目的审计。如《天津市水利工程建设项目管理办法》第三十八条明确规定：“项目法人或建设单位应按照规定在开工前、施工期间和竣工决算后接受审计”。但有些水利部门还没有把水利固定资产投资审计纳入建设项目管理制度中，也没有出台操作性强的水利固定资产投资审计实施办法，使开展水利固定资产投资审计的法规、制度依据不足、开展水利固定资产投资审计的覆盖面不广、审计重点不明确、审计管辖范围不清楚。

（七）审计评价时缺乏对建设项目投资效益的综合考虑。

目前，我们评价水利固定资产投资效益，往往以是否达到设计生产能力，生产试运行收入是否达到预期回收资金程度来衡量固定资产投资的效益。却忽略了水利固定资产投资对社会的影响、对环境的影响、对可持续发展的影响。

造成上述问题的原因有：第一，审计人员的观念和意识不到位，没有将固定资产投资审计向效益审计、全过程审计扩展的观念，也没有树立“跳出审计谈经济，围绕经济搞审计”的意识；第二，固定资产投资建设市场秩序较为混乱，违法乱纪现象比较多，这客观上使审计人员不得不侧重于真实、合法性审计，从而无法抽出足够的审计力量开展效益审计；第三，关于固定资产投资审计尚未形成具有操作性的准则和指南，对于固定资产投资效益审计的理论研究和经验总结做得尤其不够。虽然2001年审计署了《审计机关国家建设项目审计准则》，但这份准则的规定比较原则、抽象，对于固定资产投资效益审计也强调不多，审计人员在具体工作中仍然感到缺乏依据和标准。

二、提高、改进水利固定资产投资审计水平的对策

随着我国投资融资体制和财政体制改革的不断深入，要解决投资审计中存在的各种问题和矛盾，就必须对审计机关的工作质量、依法行政、依法审计提出新的要求。开展水利固定资产投资审计，提高审计工作质量和水平，除按审计程序、审计重点依法审计之外，要重点做好以下几个方面：

（一）加强审查建设项目的前期工作。通过审计，了解项目论证是否充分，是否履行了国家基建项目审批程序，如对审计中发现项目前期工作做得不够的现象，应及时反映上报，提请主管部门纠正，避免留下隐患。同时应对项目投资论证中的经济效益和社会效益论证结果进行审计。

（二）加大对水利固定资产投资审计的业务培训，适当引进工程管理、概（预）算方面的专业人员充实到审计部门中，水利固定资产审计涉及面广，要求专业技术性强，在现有的审计人员少、知识结构单一的情况下，要加大对审计人员的业务培训，让审计人员了解工程建设程序、审计的内容与重点，掌握审计的技术、方法，以适应开展固定资产投资审计的需要。如果条件允许，内审部门要适当引进工程管理、概（预）算知识的人员，以满足全面开展水利固定资产投资审计的需要。

（三）加快研究、制定水利固定资产投资审计实施办法的步伐、推动水利固定资产审计在水利系统的全面开展，积极探索效益审计的路子。

掌握行之有效的效益审计方法，在工作中可以起到事半功倍的作用。

1.通过查看项目立项、可行性报告、报批手续是否完备，从源头上核实其可行性、效益性。

2.查看内控制度是否健全，从管理评价效益性。

3.查账与实地调查相结合，更侧重于实地调查，核实工程是否与预算相符，是否存在弄虚作假、虚报工程量现象。

4.将按照工程定额套算的工程量与工程决算相对比，核实是否存在高估冒算、损失浪费现象。

5.核实财务审批手续是否合规，责任是否层层落实，杜绝虚报冒领现象。

6.审计报告评价部分侧重于资金使用效益的评价，对好的做法予以肯定，不足部分予以提出。

7.积极落实审计回访制度，看审计报告中提出应改正的问题、不足之处是否真正得到落实和纠正。

（四）积极开展水利固定资产投资跟踪审计。

现在多是事后审计，惟有将事前预防，事中控制和事后监督有机结合起来，把投资审计工作贯穿于建设全过程，有效渗透到固定资产投资领域的各环节，才能发现问题、堵塞漏洞、减少损失、提高效果。

由于水利固定资产投资建设周期长、投资大，仅仅开展重大项目的竣工结算审计，不能满足形势的需要，也不能满足领导对高质量服务的需要。因此，审计工作一定要有超前意识，将审计关口前移积极开展水利固定资产投资跟踪审计是一个好的做法，它能够及时发现问题，能够把问题解决在萌芽中，能够及时为工程建设宏观管理，领导宏观决策提供服务。

（五）认真审查建设项目招投标情况，招投标制度是运用市场机制确保工程质量和降低工程造价的有效办法。但目前来看，招投标工作在有的建设项目中运作不规范，片面强调本地区、本行业利益，有的招投标流于形式，没有真正体现“公正、公开、公平”的原则，特别是由于工程层层转包和违法分包，偷工减料，都会给工程埋下质量隐患。通过审计，检查建设项目在设计、施工、监理等环节执行招投标的情况，揭露招投标中的弄虚作假、权钱交易等“暗箱”操作的现象。

（六）促进水行政主管部门建立健全严格的工程建设管理、财务管理等制度，依法开展水利固定资产投资审计。

审计意见、审计决定执行难的一个主要原因，是我们在工程建设管理。财务管理等方面没有一个切实可行的控制与管理制度，使我们不能很好地控制固定资产投资的整个过程，不能严格按程序办事。审计部门要通过开展水利固定资产投资审计，促进水行政主管部门建立和完善各项制度，包括工程建设管理、财务管理方面的制度，并严格依照制度规定开展审计工作，有效地监督水利固定资产投资。

（七）灵活的把握审计尺度。

水利行业与其他行业相比，有很多特殊情况。审计工作切忌墨守成规，死扣条文，一定要从实际出发。特别是在衡量是非，判断对错问题上，要坚持“三个有利于”原则，解放思想，实事求是，创造性地开展审计工作，灵活把握审计尺度。

（八）主动审核施工、设计、监理合同的合法性和合理性，确保合同能够按照投标条件来签定，为合同的顺利履行打下基础，同时为双方创造平等合理的索赔条件。

（九）以新时期治水思路，指导我们评价水利固定资产投资效益。

当前，治水思路已从工程水利向资源水利转变，传统水利向现代水利、可持续发展水利转变，这种治水思路符合长远的、全局的、战略上的要求，得到了社会的认同。因此，我们在评价水利固定资产投资效益时，一定要从战略的高度考虑问题，要从有关经济、技术、社会、环境指标、可持续发展目标等方面综合评价。

（十）积极开展投资项目效益评审，为宏观调控服务，应是投资审计工作的发展方向。一般而言，其内容应该包括项目经济效益评审、社会效益评审和环境效益评审三部分。当前审计实施的重点应是经济效益和社会效益评审。

（作者单位：南昌县赣抚平原管理站）