农村税费改革后的乡镇政府体制改革

[摘要]农村税费改革后的乡镇政府体制改革如何既从现代国家角度和我国国情出发，又能适应社会主义市场经济体制，既能使自上而下的中央行政体制与地方基层社会治理结构有效对接，又能把乡镇建成为有活力、有权威、有效能的一级政府，是需要深入研究的重大现实课题。首先，应充分认识乡镇在国家行政体制中的重要地位与作用；其次，必须坚持党对农村工作的核心领导作用，不断扩大基层民主政治建设；第三，加快建立城乡统一的公共财政制度和服务体系，建设精干高效的乡镇基层政府。

[关键词]后农业税时代；乡镇政府体制；公共财政；社会中介组织；党的领导；村民自治

从2006年1月1日起，中国农民彻底告别延续了2600多年的“皇粮国税”，它标志着我国“以农养政”时代的终结，正式步入了“工业反哺农业、城市支持农村”的后农业税时代。从世界发达国家的情况看，越是地方基层政府，其行政管理体制愈具有多样性、灵活性、有限性、自治性等特征。因此，我国下一步如何从建设适应社会主义市场经济体制的现代国家的角度和国情出发，积极探索建设现代的乡镇行政管理体制，使中央自上而下的行政体制与地方基层社会治理结构实现有效的对接，努力把乡镇建设成为“有活力、有权威、有效能”的一级政府，仍然是一个需要深入研究的重大现实课题。

一、目前学术界在乡镇政府体制改革研究方法上的“认识误区”

近年来，国内学术界围绕着乡镇政府体制改革这一热点、难点问题，提出了“撤销乡镇”、“乡镇自治”、“乡公所制”、“县政乡派村治”、“削弱乡镇”或“加强乡镇”等等不同的政策主张。这不仅表明了人们对于乡镇一级是“弱化”还是“强化”、“行政化”还是“自治化”的基本判断上存在严重的分歧与争论，而且也显示出人们对乡镇一级政府的重要地位和基本功能认识不清。追根溯源，问题的关键在于国内学术界习惯运用西方政治社会学中关于“国家——社会”二元对立的认识范式来分析问题，试图发现“市民社会”（或公民社会）在中国的萌生，有意无意地遮蔽了现代国家政权的地位与作用。近年来，虽然一些中国学者运用“现代国家政权建设”理论注意到了“国家——社会”非均质性的特点，但其整体论与实体论的理论品格仍然成为其致命的缺陷。总之，当我们在观察和研究中国“乡政村治”二元治理结构的未来发展趋势时，仅靠“祖先崇拜”（即所谓“皇权不下县”）和“单凭旁观者或局外人支招行事”（即“过分强调民间力量”）是不现实的，而只有主体通过“他者视角”反观自身的“视阈剩余”才有可能把握主体的“超在性”，一切“外来语”和主观推断终究是不能站稳脚跟走好自己的路。

历史是沉重的，历史又是不可选择的。在一定意义上，我们透过传统中国乡村政治治理结构的演变轨迹可以发现一些有价值的启示。我国社会人类学家费孝通先生提出，“中国乡土社会的基层结构是一种差序格局。皇权政治在人民实际生活中，是松弛和微弱的，是挂名的，是无为的”[1]（P24-63），即“一方面是自上而下的皇权，另一方面是自下而上的绅权和族权，二者平行运作，互相作用，形成了‘皇帝无为而天下治’的乡村治理模式”[2]（P95-301）。温铁军教授把它概括为5个字即“国权不下县”，秦晖教授则将其完整地概括为：“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅”[3](P3)。这些专注于“非国家观”，且以家族、宗族、村落、社区的内在凝聚力为假设前提的“儒家文化决定论”，不仅成为1990年代以来我国政治学界最为流行的话语，并且成为一些学者要求国家实行“县政、乡派、村治”体制的历史根据和理论支撑[4]（P137-145）。事实上，这种煞费苦心去为“草根民主”寻根或旨在“发现社会”的纯学理性分析，其实质和核心都在于，无限地夸大和美化了“地方精英阶层”在辅佐国家治理传统乡村社会中的地位与作用，而忽略了隐藏其背后深层次的社会经济制度。也就是说，传统的地方精英理论过分偏重于考察“皇权—绅权”之间的互动关系，但却忽视了“国家/皇权－地方精英/士绅－乡村社会/农民”这三者之间的“制度场域”分析。正如马克思、恩格斯晚年多次强调指出，“根据唯物史观，历史过程中的决定因素归根到底是现实生活的生产和再生产。否则把理论应用于任何历史时期，就会比解一个最简单的一次方程式更容易了”[5](P695-698)。

在中国历史上，“土地——赋税——户籍”是三位一体的，任何一个环节上发生问题都会直接或间接地影响到国家政权巩固与社会稳定。因此，“地方上的精英阶层主要靠其田产生活，并且将科举考试作为进身之阶，这种带有田园风味和怀旧色彩的世界观在中国一直盛行不衰。当天下太平、五谷丰登之时，朝廷、官府和百姓之间还可相安无事。但当统治腐朽黑暗之时，政府利益与地方缙绅阶层的利益就不可避免地分道扬镳。地方上的地主阶层本能地要谋求私利，如果不加限制，这就会使百姓不堪重负而导致政权失去‘天命’走向灭亡。官方呈报朝廷的表面文书实际上蕴含了地主、官府与百姓这三者之间愈演愈烈的利益之争”[6]（P295-301）。换言之，在中国历史上，“地方行政在总体上的收缩与在局部上的延伸是同时并存的两种趋势，不能强调一种而忽视另一种，也不能单纯地将地方精英的职能扩张理解为是‘民治’领域的扩展与‘官治’领域的退缩”[7]。事实上，“士绅公共功能的一切扩展并非都意味着某种独立于国家的社会自主性日增的长期趋向”[8]。总的看来，“地方精英既是国家权力的向心力量，又是国家权力的离心力量，而国家权力既是地方精英的支持者，也是地方精英的抑制者；地方精英既是地方社会的保护者，也是地方社会的掠夺者，而地方社会既是地方精英的权力基础，也是地方精英的权力制约”[7]。

根据马克思主义的唯物史观，所谓“社会”是泛指基于共同物质条件而互相联系起来的人群，是建立在一定经济基础的上层建筑共同构成的整体，而“国家决不是从外部强加于社会的一种力量。国家也不像黑格尔所断言的是‘伦理观念的现实’，‘理性的形象和现实’。确切说，国家是从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相异化的力量”[5](P170)。从表面上看，我国自秦汉至清末地方基层行政建制都是停留在县一级，但事实上“专制主义中央集权的国家政权对于乡族社会仍具有潜在的无限的控制力”[9](P14)。因此，“无论在哪一个阶段都谈不上‘地方自治的民主体制，而集权专制与缺乏自治是两千年以来中国文明的一大特色”[10](P2-24)。

进入20世纪的一百年，我国在“现代国家政权建设”中出现了4种新型的乡镇管理模式：即清末至民国时期推行的所谓“乡镇自治”，中国共产党建立的“议行合一制”乡镇基层政权、“政社合一制”和“乡政村治”二元体制模式。但由于传统小农经济的有限剩余根本无法支撑一个全面渗透穷乡僻壤的庞大国家机器和现代工业体系，结果造成了国家行政权的下沉与“以农养政”时代的制度设计、经济上的工业化与政治上的民主化严重对立，致使我国乡镇行政管理体制频繁变动且反复无常。可见，“现代国家政权建设并非一个自上而下的过程，而是一个国家与地方社会相互作用的过程，其结果通常为长期的社会演变过程所预先决定”[11]。根据西方政治社会学者杜赞奇的解释，成功的现代国家政权建设至少包括两方面的含义，即“一方面，政府权力对社会经济生活各个方面的干预和控制逐渐加强；另一方面，在现代化的民族国家内，公民的权利和义务也在逐步扩大。在发展中国家，尽管政权更迭频繁，但国家权力却持续扩张”[12]（P2）。在中国，“整个20世纪，就是国家政权不断下沉，向乡村渗透，并将分散孤立的乡村社会整合到国家体系的过程”[13]。但由于农业财政来源和财政能力决定和制约着国家治理的基本格局和走向，也决定着传统国家对乡村治理格局的特性。所以，不管是晚清政府、政府，还是中国共产党领导下的新政权，都不可能超越“以农养政”时代的两大规律：一是所谓的“帕金森定律”，即官僚机构都具有自我繁殖和持续膨胀的一般规律性，而机构庞大、人员臃肿是官僚机构发展过程中惯有的通病；二是所谓的“黄宗羲定律”，即历代税费改革都是将杂费归并到正税中征收，但每次合并税费后又会孳生出新的杂费，反而会加重农民的负担，最终形成了“积累莫返之害”。总之，我国自20世纪以来建构现代的乡镇行政管理体制，“经历了新民主主义革命阶段漫长的艰苦斗争过程和激烈战争的血与火的严峻考验，又经历了社会主义革命和社会主义建设初级阶段的曲折变化和不断完善，最终形成了现行的新型乡镇组织体系。它同党和国家政权组织一样，是无产阶级革命的产物，是我国人民前仆后继用鲜血和生命换来的伟大成果之一”[14]（p6）。如果不了解这一点，那么就有可能对中国进行新一轮的乡镇政府体制改革产生误解，甚至迷失方向。

二、如何建构面向21世纪的现代乡镇行政管理体制

首先，应当充分认识到乡镇在国家行政体制体系中的重要地位与作用。

“乡镇”作为国家行政体系中最低一级的地方行政建制，是介于县、村之间的中间层次，具体体现着政府与农民之间的分权关系。法国政治学家托克维尔指出，“乡镇是自然界中只要有人类集聚就能自行组织起来的惟一联合体”[15]（P66）。但是，“传统中国的村落，农民历来善分不善合。他们只知道自己的眼前利益，却看不到长远利益，更看不到共同利益，所以不能在平等协商基础上建立起超过家庭的各种形式的经济联合体”[16]（P167）。费孝通先生早在1940年代就提出了，“乡土中国要重建，必须有一个前提，那就是有一个为人民服务的政府”[2]（P168）。20世纪的百年史反复证明了这样一个道理：谁抓住了农民，谁就抓住了中国；谁丢掉了农民，谁就丢掉了中国。中国共产党成立85年来之所以从当初50多名党员且处在秘密状态的小党，发展到现在成为一个拥有350多万个基层党组织、7000多万名党员且在13亿人口大国执政的大党，关键就在于通过“制度型权力”重新建构了当代中国农村社会的权威结构，从而把“一盘散沙”的广大农民群众组织起来。

根据现代西方政治学的公共治理理论，实行地方基层政府的“善治”，是建立现代乡村社会公共秩序的制度保障。从世界范围看，“乡镇”作为一种地方基层行政建制，已成为当今西方发达国家管理农村基层事务的一种通行做法。如在美国，全国现有19429个小市镇，16504个乡，35052个特别区，13506个学校区，它们都是具有独立法人地位的地方基层行政单位，但其辖区面积大小不一，人口也多少不等。像马萨诸塞州的一个乡，有的人口多达4万人，有的还不足300人；纽约州的小市镇，有的管辖面积仅为1平方千米，有的竟然达到400平方千米，人口从100人到几千人多少不等。法国总人口仅相当于中国的1/22，但该国也有36413个市镇，平均每个市镇面积仅为14平方千米，人口10万以上的37个，2万人以上的334个，1500人以下的3.5万个，且大多都在300人左右[17]（P395～398）。可见，这些西方发达国家地方基层政府的设置，一般是从有利于行政和居民参与本地管理出发，综合考虑了历史、地理、民族诸因素，根据一个基层行政单位能否有效管理的地域、人口而确定，这充分体现了“人性化”管理的灵活性和变通性等特点。事实也表明了，国家行政权力的触角伸得越深坏处越多，将使基层活力泯灭甚至发展停滞，而地方行政区划规模过大，又将导致政令不通，行政效率低下。因此，保持地方基层行政建制的适度规模，是实现现代乡村社会有效治理和满足基层公共需求的制度基础。

然而，我国自上世纪50年代至今，乡镇建制的政权名称、建制规模、管理体制等却处于频繁变动之中。譬如，从1950年到1958年，全国乡镇数量一下子由28万个小乡变成了2.6万个大，平均每个公社管辖4615户、接近2万人口。再如，从1986年到1996年，全国乡镇数量由91138个减少到45484个，村民委员会数量由94万多个减少到74万个，“如此大规模的乡镇精简并没有产生激烈的社会震荡，乡镇改革可与包产到户、乡镇企业一起并称为农村改革的三大奇迹”[18]（P609）。尤其是1998年以来，全国大多数省份都相继开展以“并乡、并村、并校”和“减人、减事、减支”为核心内容的乡镇机构改革，截至2004年9月30日，全国乡镇数量减少为37166个，平均每天撤并4个乡镇。若照此发展下去，预计2010年全国乡镇数量将减少到3万个左右。此外，从1993年到2003年的10年间，全国村民委员会的数量由80.2万个减少到65.8万个，村干部人数由455.9万人减少到259.2万人。由此不难看出，“只要乡镇自由还未成为民情，就易于被摧毁；但只要它被长期写入法律之后，就能成为民情的一部分”[15]（P108）。

目前，我国总人口的63%、劳动年龄人口的60%、老年人口的66%、少儿人口的70%仍然居住在农村地区。如果现在就急于撤消乡镇的行政建制，那么势必将给广大农民群众的生产生活带来很多麻烦。事实上，“韩国新村建设运动之所以能够取得成功，其中一个重要的原因在于充分发挥地方基层政府的作用。即每个村庄都指派一位地方政府官员，作为新村运动的外来革新领导人，作为村民与政府机关的协调者，来解决新村运动项目实施过程中出现的问题。而其主要目标是建立为村民自下而上的新农村建设打下基础，从而使农村以及村民与地方政府之间形成有效治理的基层组织体系和协调互动的工作机制”[19]（P292～193）。总之，我国下一步乡镇政府体制改革的总体目标是“把农村基层政权建设成为密切联系群众，全心全意为人民服务，能够有效地领导和管理本乡镇政治、经济、文化和各项社会事务的地方基层政府”[20]。这就要求，必须保持乡镇行政地域的完整性，人口规模的适度性，管理层级的有序性，职能定位的科学性，机构设置的合理性，人员编制的法律约束性，政权名称的固定性和政府运作程序的规范性等等。只有这样，才能扎实稳步地推动我国社会主义新农村建设。

其次，必须始终坚持党对农村工作的领导核心作用，不断扩大基层民主政治建设。

综观世界，“一个国家实行什么样的政治制度和政党制度，是由该国的政治经济状况、民族文化传统和特定的社会历史条件等共同作用的结果”[21]。1998年10月，十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中明确提出，“党管农村工作是我们党的一个传统，也是一个重大原则。扩大农村基层民主，必须在党的统一领导下有步骤、有秩序地进行，要充分发挥乡镇党委和村党支部的领导核心作用”[22]（P131）。这一点是决不能含糊的。因此，进一步完善“村民自治”制度，必须克服两种不良倾向：“一是否定党的领导，使村民自治工作放任自流；二是党的组织不尊重法律规定的村民的民利和村委会的职权，包办代替”[22]（P132）。这二者之间的关系其实并不矛盾，关键在于加强和改善党对农村的领导方式和工作方法，使之成为统筹协调各方和整合乡村社会政治力量的“龙头组织”。但近年来，我国一些地方存在着“甩包袱”的思想，通过“管人、管账、管工资”的办法清退了大批的村组干部，同时强化对村级组织的行政管理与控制，以至造成村干部“公职化”的倾向日趋明显，致使不少地方出现了宗族势力、经济能人或黑社会组织扰乱村民委员会选举的现象，有的地方甚至出现了“权力真空”现象。而村级自治组织并不是行政主体，由于缺乏必要的财力保障，致使其在国家利益与行使农民自治权利方面的功能必然不断弱化、虚化甚至异化，由此动摇了“村民自治”的组织载体和存在基础。因此，我们必须清楚地认识到，“村庄是生产性的和建设性的”，只要真正体现了“村民自治”的核心价值（即让农民自由、自主、自治的活动），善于把分散的个体农民自愿结成经济利益共同体，就能使基层党组织具有凝聚力和亲和力。

第三，加快建立全国城乡统一的公共财政制度和服务体系，建设精干高效的乡镇基层政府。

我国下一步乡镇政府体制改革，更多涉及的是对整个国民收入再分配、财税制度、户籍制度、农民义务教育制度、农村公共产品供给体制等深层次的改革，而不是寄希望于“撤并乡镇、精简机构、裁减人员”这样的低层次改革。“历史经验和现实存在的问题都说明了，中国农民并不需要强加于他们身上的组织，但是需要他们可以进退自由的互、服务性组织，如各种各样的合作社、联系全国的专业组织，能够反映农民诉求的各种非政府组织，这些农民自己的组织或有社会各团体和志愿者参与的非政府组织，有的可以填补政府职能的某些空白，有的可以为农民提供成本更低、更优质的服务”[23]。而目前我国仍缺少界定各级地方政府“事权”的法律法规，结果造成了乡镇对所有上级政府部门交办的事情，哪怕人力、财力不够也要勉为其难（即“对上负责”），农村公共产品供给基本是靠农民自己解决，乡镇政府根本无法履行其应有的职能（“即对下负责”）。这是我们在改造、规范各级政府职能同时所要进行的一项长远和重大的举措。根据国家统计局农调队的测算，在农村税费改革前，全国乡镇一级每年需要3700亿元才能维持合法生存，即使按总支出的70%计算，每年至少需要支出2590亿元；而资金来源只有750亿元，收支相抵后每年相差1840亿元[24]。但在农村税费改革过程中，中央财政转移支付专项资金累计为1643亿元（其中2001年为33亿元，2002年为245亿元，2003年为305亿元，2004年为396亿元，2005年为664亿元），这远远不能弥补乡村两级组织的资金缺口。因此，我国下一步乡镇政府改革的重点是，加快建立城乡统一的公共财政制度和公共服务体制及运行机制，而不能要求县乡财政“自求平衡”。

同时，我国下一步应主要通过培育和发展“第三部门”来弥补“政府失灵”和“市场失灵”所留下的空白地带，使之逐渐成为沟通国家与社会、政府与农民之间的桥梁和纽带。20世纪80年代以来，“下放权力，扩大公民参与地方行政管理，使地方行政管理更加贴近公民，贴近实际，是西方发达国家地方行政体制改革比较普遍的一种做法。尤其是把地方行政管理纳入市场竞争当中，如果有的地方政府职能部门不能及时有效地为公民服务，而其他社会团体、甚至私人企业能够很好地提供这一服务，那么中央政府就将停止对地方政府这一职能部门的拨款，而将相应的款项拨给能够为公民提供良好服务的社会团体或私人企业”[25]。如在德国，乡镇基层政府除了维护辖区内的公共治安及工程建设之外，管理电灯、电话、自来水、公共汽车、煤气、建造居民住宅、设置公园、博物馆、图书馆、医院、市场、屠宰场、学校、商店、剧院等亦都是其重要的活动内容。但是，这些地方公益事业和经营性活动基本是靠“第三部门”去完成，乡镇政府主要负责统一规划和监督组织实施。再如法国，从总统、部长和市镇各级政府负责人都比较重视文化事业。市镇政府一般都设置文化处，配备处长1人，秘书及办事员6名左右，他们具体负责市镇的文化活动协调工作。虽然各个市镇的经济水平各有差异，文化设施和文化活动也不尽相同，但全国几乎所有的市镇均设置了文化中心、青年文化之家和大众之家等专门开展文化活动的机构和阵地。而国家每年只拿出其中大约1%的财政预算支出，市镇政府投入也只占9%以上，其余的经费来源都是民间和企业资金的投入。而目前我国农村各种公共基础设施建设和公益事业发展主要靠各级政府和农民群众集资去完成，很少注意发挥“第三部门”的重要作用，结果造成了发展速度缓慢、内容单一、服务质量差等问题。截至2002年底，全国农村各类新型专业合作经济组织为28.7万个，共接纳会员1596.7万人，仅占农业劳动力3.48亿人的5%左右，普遍存在着规模不大、覆盖面小、实力薄弱、管理不规范、解体过于频繁、稳定性较差等问题[26]。很显然，通过采取更加积极的政策措施，加快培育和发展农村社会新型的中介组织和专业合作经济组织，既是乡镇政府体制改革的一个重要内容和组成部分，也是扎实稳步推进社会主义新农村建设的一项重要任务。

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