新时期增强政府对矿产资源调控能力思考

摘要：根据相关法律法规，市、县政府没有重要矿种的矿权审批和资源配置权，近年来福建省政府逐步加强矿产资源勘查开发的调控，将查明资源重点配置给省属企业，市、县两级地方政府对矿产资源调控能力不断弱化，不利于做强做大相关产业。在当前全球金融危机背景下，如何以科学发展观为指导，充分利用国家支持海峡西岸区经济建设的契机，不断增强市、县政府对矿产资源调控能力，关系到今后矿业发展后劲，关系到经济可持续发展能力。全市各级各部门理应认真思考探索，创新管理模式，为科学合理利用矿产资源作出新的努力。

关键词：矿产资源；资源调控；问题

中图分类号：D9

文献标识码：A doi：10.19311/ki.1672-3198.2016.18.067

1.龙岩市矿产资源状况

矿产资源是国民经济和社会发展的重要物质基础。龙岩矿产资源丰富，是福建省的主要矿产地。目前已发现的矿产资源有64种，其中能源矿产3种、金属矿产18种，非金属和其他矿产43种。优势矿产有12种：煤、铁、锰、铜、金、银、稀土、石灰岩、白云岩、高岭土、膨润土、花岗石材。全市已探明资源储量的矿产地有300处，其大型矿床1处，大型矿床10处，中型矿床44处，小型及以下矿床245处，探明资源储量的潜在价值超过5千亿元。2015年，全市产出矿石量7743.77万吨，实现原矿工业产值72.51亿元。矿产开发在我市经济建设中起着基础性支撑作用，占有重要地位，能源、冶金、建材等产业均依托我市优势资源而发展壮大。市政府制定的产业振兴发展规划中多个行业均突出了矿产资源的开发利用。

2.我市对矿产资源调控取得的成效

2.1规划是龙头。合理规划、科学划分可采区、限采区和禁采区，严格采矿权登记管理

龙岩市第二轮矿产资源规划调整了“三区”划定，新设立禁采区28个、限采区2个，将国家和省新批准设立的森林公园、自然保护区、文物保护区、城市饮用水源保护区、市县城市规划区列入禁采区，对已建和规划建设中的铁路、高速公路、国省道、主要河流两侧划定为禁采带，禁止在沿带500米范围内露天开采。国土资源部门在颁发采矿许可证时，要求矿山企业必须提交由资质单位编写并由环保部门认定的《环境影响评价报告书》。矿山建设必须严格依照《环境影响报告书》、《水土保持方案》和《矿山生态环境恢复治理方案》要求实施相关的环保、水保工程。

2.2矿业权管理进一步加强

为增强政府对矿产资源的控制能力，从根本上解决矿业开发“小、散、乱”问题，2009年以来，福建省执行从严从紧的矿业政策，先后出台了《福建省人民政府关于进一步加强矿产资源勘查开发管理的通知》（闽政[2009]9号）、《福建省国土资源厅关于加强矿业权管理工作的通知》（闽国土资文[2009]248号）、《关于加强矿业权出让管理工作的通知》（闽国土资综[2014]414号）等文件，进一步规范完善矿业权出让分类管理，明确探矿权、采矿权设立、出让、延续、转让的审批条件。龙岩市按照省国土资源厅加强矿业权管理的要求编制了《龙岩市34种重要矿产矿业权设置方案》、《龙岩市非34种重要矿产矿业权设置方案》、《紫金山铜多金属矿整装勘查区矿业权设置方案》、《龙岩马坑一大田汤泉铁矿整装勘查区矿业权设置方案》，严格按照规划设置矿权。2013年以来，该市通过实行矿业权设置方案制度，在管理实践中取得了良好效果，从源头上保障和促进该市矿产资源勘查开采合理布局。

2.3深入开展矿业秩序治理整顿

市政府每年下发安全生产目标责任并开展打击无证非法采矿专项行动，将无证采矿关闭率100%、矿山秩序整治合格率90%作为安全生产目标下达给各县（市、区）政府，形成政府统一领导、部门协调配合、各界广泛参与的联动机制，对矿业秩序混乱、无证采矿禁而不止的矿区实施集中强制整治。2013年以来，共炸Ш凸乇辗欠矿硐4761个，立案查处非法采矿案件1866起，处罚没款2022万元，移送司法机关依法追究刑事责任案件101起。随着矿业秩序治理整顿长效机制的逐步建立和完善，全市保持了良好的矿产勘查和开发秩序。

2.4资源整合工作稳步推进

从煤矿和非煤矿山两个层面人手，以“集约、节约、调整、优化”为目标，科学编制和实施矿产资源整合方案，资源整合的对象为一矿多开，大矿小开，同一矿区不同标高设置不同主体的开采矿山、不符合环保要求，严重污染环境的矿山、未达到最小开采规模的矿山。近年来，完成了马坑铁矿、洪山花岗石矿、紫金山周边多金属矿等重点矿区的资源整合工作，有效促进了资源的优化配置与合理利用，矿业结构不断优化，科技含量明显提高，矿业企业逐步走上规模化、集约化经营的道路。

2.5地质找矿工作有突破性进展

2006年，制订印发了《龙岩市人民政府关于加强地质工作的实施意见》，明确了加强地质工作的六项主要任务和十条保障措施。2009年，该市开展了“地质找矿改革发展大讨论”活动，并积极与地勘单位合作，龙岩市政府先后与省地勘局、省煤田地质局签订了地质工作与资源开发战略合作协议，为地质找矿新突破打下良好基础。2012年出台了《龙岩市关于贯彻落实我省找矿突破战略行动实施方案的实施意见》，为今后加强地质工作提供了政策保障。市、县政府均增加了地勘投人，用于基础地质工作和具体矿区勘查。几年来尽管开采强度不断加大，但石灰岩、煤炭、银、钼、稀土等重要矿产保有储量却有所增加，新发现了连城余地、坪上矿区银矿、湖洋洋坡坑稀土矿、上杭溪口大丰地热资源等一批矿产地。

2.6矿业权市场建设取得重大成效

从2002年开始，我市逐步深化矿产资源有偿使用制度改革，矿业权公开出让工作有序推进，2003年至今，公开拍卖和挂牌方式出让探矿权68宗，价款达25388万元；公开出让采矿权229宗，出让价款7655.91万元；办理采矿权延续协议出让665宗，出让价款15796.63万元。各项指标均居全省第一。

3.资源调控中存在的突出问题

3.1对资源的掌控程度不高

目前所有矿种的探矿权、大部分矿种的采矿权审批权限在部、厅两级，市、县两级没有权限根据当地经济发展需要设立和处置急需矿种的矿业权。国家和省级地勘资金项目申报，以及探矿权新立、延续、变更、转让没有由下向上逐级审核，而是直接向审批登记机关申请，市、县级只有协查是否存在矿权重叠及是否符合“三区”规划的权限，也削弱了市、县两级对矿产资源的掌控能力。

3.2矿产资源规划仍存在薄弱环节

薄弱环节表现在地矿宏观管理和发展思路不够清晰，缺乏科学系统的具体工作计划，如一些基层政府未能严格按照制定的矿产资源规划实施本辖区内矿产资源开发，依旧设立一些不符合规划要求的小规模砂石土矿业权。林业、环保、保护区管理等部门与国土资源部门之间的配合还有漏洞，矿产资源规划实施要求的执行力度有待提升。

3.3资源开发结构不合理的局面未根本转变

该市各类矿山仍呈多、小、散的粗放状态，数量多，生产规模小，集约化和科技程度不高。业主受利益驱动不按开发利用方案和开采设计施工的现象时有发生，矿山开采过程中带来的浪费资源、生产安全事故、矿山环境污染、水土流失等问题较突出。

3.4矿业秩序整治任务仍十分艰巨

近几年来，矿产品价格持续低迷，但我市无证开采、超层越界采矿、以采代探和非法转让矿业权的行为还有新发生或是老点“死灰复燃”，引发了多起人员伤亡的安全事故。而且近年来这些非法开采手段变得更加诡秘，逃避打击的形式更加多样，查处和取证越来越困难。

3.5矿产勘查工作仍相对滞后

表现在基础地质工作投入不足，全市仅完成1/20万小比例尺的区域地质调查，1/5万地质矿产调查只完成19个图幅，可供进一步勘查靶区不多。虽然近年来各地均成立了地勘专项资金，但多用于短平快的矿产勘查项目，对基础地质工作投入少，进入财政专户的矿产资源补偿费、矿业权价款、矿业权使用费未及时足额用作地质勘查。

3.6矿业权管理政策仍有待完善

2014年，福建省国土资源厅出台了《关于加强矿业权出让管理工作的通知》（闽国土资综[2014]414号），地方在实际执行过程中出现了一些与生产实际和市场运行不相吻合的问题，为满足小城镇建设、民生工程、重点工程等需要，这些乡（镇）迫切需要新设一个普通建筑石料采矿权。福建省不同地区之间，矿产资源概况及开发利用现状各不相同，目前的矿业权管理政策中可以操作的实施细则还不够健全，有待进一步细化。

4.完善C制，多管齐下，确实增加市、县政府对矿产资源的宏观调控能力

4.1科学制定并严格执行矿产资源勘查开发规划

矿产资源规划是地矿行政管理的纲领性文件，也是各级政府开展矿产资源宏观调控的重要手段。在前些年已取得成效的基础上，目前的关键点有三个：一是科学完善各类矿产资源规划，制定配套办法和规定。特别是要制定全市地质勘查专项规划，进一步细化和明确重点勘查区块，设定煤矿和金属矿勘查预留区，在勘查时间和资金上作出具体安排。同时加快《限采区、禁采区内已设立矿山关闭、搬迁实施办法》、《鼓励矿产品深加工、做强矿产品延伸产业的实施意见》等相关政策的制定工作。二是加强矿业权管理，增强执行力。除中央财政、省级财政安排的勘查项目，以及确需为省级以上重点项目建设提供原辅材料和开发地热、矿泉水新设立的探矿权外，原则上不再新设立其他探矿权。除机制砂和符合条件的探矿权转采矿权项目可以新设立采矿权外，原则上不再新设立其他采矿权。通过优化布局，努力减少普通建筑用砂、石、土采矿权数量，采矿证到期且矿区范围内已交价款有偿取得的资源已采完的原则上不得同意延续开采登记。三是强化规划编制实施中的政府主导、部门配合机制。在以往规划过程中，常出现有关部门分歧较大的情况，导致对禁采区和限采区的设置要么过紧、要么过松的现象。必须从全局的高度、服务全市产业协调发展的角度科学制定各项规定，真正做到资源开发与资源保护并举，做到资源开发与环保、林业、旅游风景区规划相衔接。

4.2加大资源整合力度。推进集约化规模化开发

整合的目的是从根本上改变多、小、散、乱的矿产开发局面，在政府的主导下使优势资源向重点产业和优势企业集中，形成规模效益。要严格执行经省有关部门批复的煤炭和非煤矿山资源整合方案，不断拓宽整合领域和整合范围。原则上一个矿区只能设置一个采矿主体，杜绝大矿小开、一矿多开和低水平重复建设，有效控制和最大限度减少矿山企业数量，扩大办矿规模，提升矿产资源开发利用水平。鼓励大中型矿山企业通过联营、兼并、参股、控股、收购等形式整合小矿，走集约化、规模化道路，不断壮大企业竞争力。小矿相对集中的矿区，通过联合、兼并、资源重组等方式进行整合，取缔生产规模低于省定最小开采规模要求的小矿。以金属矿、煤、石灰石、饰面石材等为主要矿种，以煤矿、马坑铁矿、兰田石灰石、洪山饰面用石材等为重点矿区，通过深入开展资源整合工作，彻底改变同一矿床矿业权相互交错、一矿多开，大矿小开等不合理现象，使矿山的数量和生产规模得到合理控制、合理布局，实现优化资源配置和资源利用水平明显提高、安全生产状况明显好转、矿山生态环境明显改善的目标。同时，以2011年以来开展的全国“绿色矿山”创建活动为载体，总结出一些好的做法和先进经验，建立提高资源利用率的长效机制，健全矿山“三率”考核和储量动态监管制度，督促矿山企业要以竞赛活动为契机，自加压力，取长补短，相互借鉴，全面提升科学采矿的水平和经济效益的增长。

4.3强化地勘合作。加大地质找矿力度

除普通建筑用砂石土外，其余矿种的探矿权、采矿权审批发证权限均在省一级。近年来省政府逐步加强对重点矿种勘查开发的调控，划定了多个勘查规划区，不允许市、县两级在规划区内新设置矿权，市、县两级地方政府对资源配置话语权不断弱化。各级政府不能把眼光看在开发利用方面，而要从勘查阶段切人，由政府出资参与勘查，既然承担了勘查风险，当然就有资源配置的话语权。一要加强与省地勘局、省煤田地质局等地质勘查主管部门的协作。以市政府与其签订合作协议为平台，利用他们的人才、技术、信息等优势，争取在我市多开展各类地勘项目，发掘找矿潜力，从而探寻一批矿产后备资源。二要积极参与国家和省级地勘资金项目。在国家和省级地勘资金项目论证阶段，筛选前景好、符合产业规划的项目，市、县两级政府积极介入，实行风险共担、利益共享。要加快推进永定四方山煤矿与石坑岽矿区探矿权整合、中央、省级专项基金稀土勘查等多个合作项目。三要完善机制，推进整装勘查开发。全市各级政府要鼓励各类社会资本参与矿产资源勘查，鼓励我市铜加工企业、煤炭和铁矿开采企业、水泥生产企业积极与现有探矿权人合资、合作参与矿产勘查工作，加大对上游矿产资源的掌控力度，形成勘、采、加工一体的产业链。如支持紫金矿业公司继续开展其周边或全市其它矿区矿业权的收购兼并。同时，进一步深化矿产资源有偿使用制度和矿业权有偿取得制度改革，建立统一、竞争、开放、有序的矿业权市场，使有实力的企业能脱颖而出，获取更大的资源储备。

4.4加强监督管理。保持良好的矿业秩序

持续加大矿产资源勘查开发秩序治理整顿工作力度，维护辖区内正常的矿业秩序，这是对法治社会的基本要求，也是政府实施宏观调控的具体体现。一要巩固成果，常抓不懈。在利益的驱动下，无证盗采、破坏资源等违法行为一时难以根除。各级政府要充分认识矿业秩序治理整顿的长期性、艰巨性和复杂性，在实现阶段性目标后，思想不松，力度不减，持之以恒地落实整治责任制，重抓回潮和反复，切实履行好对勘查、开采活动进行依法监督管理的职责。二要严字当头，加大打击力度。开展专项行动，重点打击无证勘查、无证开采、超层越界勘查开采、以采代探、非法转让矿业权、污染破坏环境、严重水土流失和不具备安全生产条件、越权审批矿业权等各类违法违规行为。乡镇人民政府应建立矿山巡查责任制，对在巡查中发现的无证非法勘查开采行为，立即组织关闭取缔。三要妥善解决历史遗留问题，对过去改革进程中遗留下来的多年矿业权积淀争端，在充分调查研究的基础上，运用法律、经济、行政、教育等办法切实加以解决，切实维护矿业权人合法权益，维护群众利益和社会稳定。四要完善矿政执法监察机制。建立起上下沟通、左右联动、行政与司法部门密切配合的监察体系，国土、煤管、公安、安监、环保、林业等部门要协同配合、各司其职，健全矿产资源勘查开发管理的共同责任机制。

4.5探索推进矿业权收储工作

矿业权收储是指矿业权收储机构依照有关规定，在政府和国土资源部门的领导下，将具有进一步勘查或开发利用价值的矿产地实施储备，在开展适当前期工作后投放社会，进行公开出让或转让。矿业权收储的过程，也是一次对有潜力矿产地的评价和深入勘查的过程，有利于强化政府对资源的宏观管理。2010年以来，我市在调研基础上，根据“三资运作”有关要求，组建了龙岩市矿业权收购储备中心，对机构设置、职能界定、运营模式、经营范围、盈利途径等方面作了阐述，目前公司正在正常运转。今后的工作重点：一是保障经费。各级政府从收取的矿产资源补偿费返还部分、矿业权使用费、矿业权价款中列支核拨，成立矿业权收储专项资金或地勘专项资金，使收购、勘查、出让等工作有充足的资金保障。二是加强监督，规范运作。矿业权收储工作政策性强、勘查风险性高，且涉及资金量大，必须加强制度建设，建立完善系列工作制度。三是争取政策，取得支持。市、县政府开展矿业权收储工作时要在矿业权审批、价款分成等方面e极争取上级的理解和支持，营造宽松的政策环境，如对收储项目及时给予备案登记，提高收储项目出让价款的市、县分成比例等。四是服务重点，优化配置。在矿业权收储过程中，要牢牢把握服务闽西经济发展的坚定理念，一切工作围绕服务发展、服务项目。今后凡由政府出资查明和收储的煤、铜、铁、石灰石等重点矿区应优先配置给市相关重点项目，以促进资源的集约开采，促进矿业产业链的延伸。