欧盟食品安全危机管理经验及其对北京市的启示

摘要：欧盟的危机管理机制拥有较为完善的组织结构和强化欧盟危机管理效能的特点，其健全的危机管理机制在食品安全管理方面发挥了极大的作用。该文分析了欧盟危机管理机制的特点及经验，并在剖析北京市在食品安全危机管理存在问题的基础上，借鉴欧盟食品安全危机管理经验，从政府视角提出加强北京市食品安全危机管理的对策建议。

关键词：食品安全；危机管理

目前，我国正处于经济转型期，在此经济形势下，企业和政府都面临着很多源自资源、环境、就业等方面的压力，在众多的压力中，有关食品安全的危机已经成为影响公共卫生领域、国家经济安全、社会安全和政治稳定的非常突出的一种危机形态。由食品安全危机事件所引发的国际市场对我国出口食品的担忧和日益严格的质检门槛使我国面临着严重的对外经贸安全性危机甚至信任危机。欧盟对食品安全的危机管理历程也给了我们很多的启示，因此，本文拟从对欧盟食品安全危机管理的分析和探讨中，加强我国食品安全危机管理的效率。

一、欧盟食品安全危机管理的特征

欧盟的危机管理机制也是由一起重大的食品安全事件所引发。1996年，欧盟出现了第一次疯牛病病毒，面对如此棘手和紧急的危机事件，欧盟首先成立了欧盟委员会，并分列为决策咨询、危机预警、风险评估和检查监督等职能。随后，疯牛病的危机继续蔓延，先前成立的欧盟委员会并不能从根本上解决此危机事件，同时也暴露了欧盟在应对危机管理的法律建设中存在的问题与弊病。为此，2002年1月28日，欧盟对其危机管理机制进行了重大的变革，制定了欧洲同于的食品法和完善欧盟的危机管理机制。欧盟日益完善的食品安全危机管理具有如下特征：

（一）法律法规体系完善

在众多的食品安全法律法规中，比较具有代表性和影响力的有两个：第一，20世纪90年代以来，欧盟依据《欧洲联盟条约》第129条、第129条A有关公共卫生及消费保护的规定，利用二级立法权对有关领域的食品安全问题设置了法律规定；第二，欧盟理事会178/2002/EC号规则制定了欧洲统一的食品法，同时明确规定了欧盟危机管理的制度安全和欧盟委员会的权限。

（二）管理部门权责分明

食品安全局是独立营欧盟其他机构，拥有完全法人地位的实体，这一机构的成立加强了危机管理的执行效力。食品安全局包括14名欧盟理事会任命的成员，同时包括管理委员会、执行主席、咨询会议、科学委员会等分支机构。这一机构虽然门边设立较多，但管理权责清晰，各成员之间发挥协同作用，保证运行规则和程序。此外，还包括科学委员会即其专门小组，该部门的设立是为了在指导委员会的基础上承担信息收集与处理、风险评估等工作。

（三）警报系统快速有效

由欧盟委员会统一管理的快速警报系统包括成员国、欧委会、食品安全局三个部门。该系统的运行机制快速有效，一旦发现食品安全危机事件，此信息将即刻报告欧委会、欧委会会迅速将此信息通知系统内的所有成员，食品安全局根据上报的信息及时提供相应的对策建议，欧委会根据此建议做出报告，并依照程序采取理事会授权的方式加强与消费者之间的信息沟通。

（四）应急管理机制健全

欧盟危机管理的应急管理机制非常健全，主要表现为：第一，重视决策咨询机构。欧盟的食品安全局具有独立法人地位，这充分地说明了欧盟对决策咨询机构的高度重视；第二，强化危机预警。经改制后的危机预警机制具有较强的早期识别功能，拥有从国家到国家再到次国家非常完善的预报系统，有效地保障了欧盟相关政策的下达。第三，多层级协同机制。欧盟原有的危机决策机制只能在科学委员会之间起内部协调作用，只有欧委会能够承担超国家层面、欧盟与成员国甚至成员国之间的协调职能。而新的管理机制和机构强化了欧盟内的多层次协调机制，强化评估与管理结构间的协调，保障食品安全局内各机构间的协同运转。第四，制度化危机管理。食品安全局始终处在常备状态，应对偶发性的危机事件，从事科学研究、搜集、整理和处理有关的信息，建立并完善必要的网络系统与组织体系。

二、欧盟食品安全危机管理的经验

（一）危机管理处常备状态

食品安全的危机事件一般都是突发事件，在没有危机事件发生时，相关危机管理部门的职能也就不会发挥较大作用，也正是因为这个原因，很多国家的危机管理组织在没有发生危机事件的情况下多处于休眠状态，或者半休眠状态。而欧盟所建立的新食品危机管理机制则有所不同，食品安全局始终处于常备状态，以时刻准备旅行其欧盟危机管理机制核心部门的职能和作用。欧盟所建立的警报系统能够将信息搜寻与处理、风险识别与评估规定最为食品危机管理的常规任务，这样常规性的制度安全也符合危机管理的基本规律。

（二）决策机制以科学为据

危机事件最显着的特征就是突发性，危机事件的管理主体往往会因为信息不对称、信息不及时等原因而无法把握事态的发展方向和应对策略。欧盟坚持在应对危机事件管理决策和咨询意见方面重视科学的力量和依据，在应对突发事件时，全力组织食品委员会针对危机事件进行科学的论证和调查，并从多角度、多组织方面针对危机事件给予科学的咨询意见和对策建议。

（三）统筹运作为手段

危机事件虽然爆发为某一个点，但是其波及的范围非常广泛，基于其波及范围的广泛性和危害的巨大性，对危机事件的有效管理往往不是个别机构和组织所能管理得了的，尤其是危机爆发造成较大的民众危害和舆论影响的时候，需要各部门间、地区间甚至国家间的协同运作和统筹安排。欧盟在统筹运作方面具有很多值得借鉴的经验。此外，成员国建立了联盟条约也作为决策的法律依据，这也保证了欧委会作为联盟执行机构能够在明确授权范围内做出具体的决策。

三、北京市食品安全危机管理的问题

（一）食品安全危机事件处理机制响应缓慢

无论是从政府的角度还是从民众的角度，都不希望食品安全危机事件的发生，更不希望其波及的危害范围太广，从国家的利益角度考虑，食品危机对整个国家的食品出口和对外贸易都会有影响。而地方政府在接到食品危机事件的相关举报后往往为了顾及政府的形象、减少民众的骚乱而采取压缩式处理方式，不会及时向上级汇报，从而延缓了处理进程，降低了政府的工作效率，而在我国相关法律中已经明确规定，地方政府应在接到举报后的2个小时内向上级汇报。正是这样层层拖延的响应制度和现象，才将危机事件不断扩大，从而加重了食品安全的危害影响。

（二）食品安全危机事件管理体系存在漏洞

食品安全危机事件往往波及的范围非常广，在我国，城乡之间存在着较大的食品危机管理差别，一方面由于农民获取信息能力低和维权意识不强，因此很多食品安全的隐患也是越埋越重，当危机一旦暴露时往往已经造成较大的危害。另一方面，也是由于政府在食品危机管理的政策体系构建方面存在漏洞，对农村地区放松了管制。尽管政府为了应对食品安全危机事件针对农村也出台了一系列的规章制度，但地方公安和监管系统仍存在漏洞，地方利益集团的复杂勾结也加重了食品危机的爆发。

（三）消费者合法权益遭漠视

近年来中国的食品安全事件频频发生，对消费者的人身安全造成了极大的危害，而我国的消费者却鲜有利用法律武器维护自身合法权益，这是因为，我国消费者的合法权往往收到漠视，尽管也有消费者食品安全存在问题的厂家，但是法院对此类诉讼事件要听从上级统一安排，这就为消费者维护自身合法权益设置了一道障碍，有求无应，很多消费者选择了默然，也有相关律师部门针对这一问题提出由政府、消费者协会和责任企业以及受害消费者共同协商的方案，但是并没有得到政府的积极回应。

四、北京市应对食品安全危机的管理对策

在对欧盟危机管理的分析中我们可以发现欧盟在对食品安全危机管理方面的较多经验，这也是其在长期的发展和实践过程中初步探索和总结出来的，欧盟在这一领域起步早，经历多，因此很多经验都是值得我们借鉴和学习的。虽然北京市在食品安全危机管理方面已经取得了很多成绩，而且管理的成效也较为明显，但是仍存在一些问题，不得不引起相关部门的注意，取人之长，视己之短，相得益彰，才能使北京市的食品安全危机管理取得更加显着的成效。因此，本文从如下方面提出加强北京市食品安全危机管理的对策和建议。

（一）反应迅速

北京市政府应在食品安全危机处于襁褓中而尚未被发现时就立即采取措施，切忌反应迟缓，为掩盖影响范围而采取不为或拖延的对策。必须认识到的是，危机事件越是发展，其存在的时间越长，处理的难度和危害的范围就越大，尤其是在当今的网络信息时代，消费者的信息渠道和舆论宣传如此方便和畅通，即使政府想掩盖危机事件，也是不可能的。因此，可以说，食品安全危机事件的处理速度是危机控制阶段的关键，决策要快速，行动要果断，力度要到位，管理要有序。

（二）掌握主动权。针对食品安全危机事件，无论是政府还是消费者都希望能够得知事情的真相，明白其中的原委，然而，危机事件的突发性往往在短时间内很难快速弄清楚造成危害的各相关方面的责任和事情的原委。在这种情况下，虽然政府、企业等组织形象受损，而政府仍要预先假定公众是对的，毕竟公众是第一受害者，而不要先问责任在谁，由谁承担责任，在危及到公众生命安全的时候，要在第一时间内保护公众的利益。往往在事件突发过程中先承担责任的一方在后期的处理过程中会占据很多的主动权，并易于取得公众的信任和赞成，与公众搞好关系。政府可以在第一时间内召开新闻会，向公众告知危机发生的具体情况，并提出解决问题的相关措施，并接受公众的异议和建议。

（三）构建完善的食品安全危机管理组织体系。立足北京现阶段的基本情况，参照发达国家的成功经验，将食品安全的危机管理作为专题列入食品安全法，确定对食品安全危机管理的原则，维护紧急状态下北京市政府的合法性和权威性，从而能够保证最大限度地维护公众的利益。北京市政府要着手成立食品安全委员会，由各相关部门与专家组成，建立综合协调机制。

（四）完善公共沟通机制。北京市政府在信息纰漏制度方面要加强管理，虽然在食品安全危机事件发生时，政府希望能够在澄清事实真相之后再向公众纰漏信息，从而维护政府的形象和相关部门的利益。但是，掩盖信息并不是最好的解决方式，相反，完善沟通机制，全方位地向消费者和公众传递信息，接受公众的质问和批评，才能够及时扑捉到引发食品安全危机事件的各自征兆和信息，从而能够加快食品安全危机事件的处理进度，尽快解决问题，给公众一个满意的答案。要做到这一点，北京政府就必须完善沟通机制，保证公众的知情权和监督权，这样能够监督北京市政府各部门能够在常态管理中恪尽职守，预防和化解危机，也能够有效防止北京市政府某些部门的，减少对公众及社会的正当利益的危害。

（五）加强国际合作。在全球经济一体化环境下，任何一个国家的食品安全问题都会或多或少地影响到其他国家的人民安全，因此，北京市政府等相关部门应将食品安全的危机管理视为国际化的工作对待，拓展与各国食品卫生主管部门的交流，虚心学习其成功的管理经验，深化同世界卫生组织的合作，同时也要建立完备的公共危机管理教育培训体系，培养公民的公共危机意识，提高公民的自我保护和自我维权能力，这也是世界经济一体化的客观要求。

五、结束语

北京市作为首都是国家形象的象征和民众和谐的示范地，因此，北京市食品安全问题也成为维护社会和谐和关乎中国国家形象的重要方面。人力成本和原材料价格的上涨令企业的成本上升，而以追求利润为目的企业难免会铤而走险为应对竞争和提升销量在食品成本方面走险棋，在信息如此发达的新经济时代，追求短期利益的企业无法在市场中立足，必将会暴露其问题。而面对这样的经济环境，北京市政府应高度重视，无论食品安全危机事件是否发生，或者是否是在北京市的企业中发生，都要全方位地做好充足的准备，积极应对各种危机事件。虽然中国和欧盟等西方国家在国家体制和经济环境等方面存在着较大的差距，但是，毕竟西方发达国家比我们较早地经历了经济快速发展的时期，因此，我们需要虚心学习西方的成功经验，尤其是在食品安全的危机管理方面，西方的成功经验就很多，如本文在第一部分和第二部分介绍所示，欧盟在食品安全危机管理中的成功经验能够对北京市在食品安全危机管理中存在的问题产生一定的启发和帮助，文章结尾提出了几点应对北京市食品安全危机管理的对策和建议，希望能够给政府以启示。