基于正义论视角下的基本公共服务均等化研究

【摘要】当今的公共管理实践中，政府越来越重视将公平正义的观点贯彻到提供公共服务的过程中。本文从罗尔斯的正义观点出发研究了我国退休养老金制度的现状，原因及改革的对策，认为我国也必须建立起更加科学完善的退休养老金制度。

【关键词】公平正义； 基本公共服务均等化； 退休养老金制度

一、《正义论》的基本观点

美国著名学者约翰・罗尔斯在《正义论》一书中把公平正义作为一个社会发展的基石，在这本书中，他提出了无知之幕的假设，所谓无知之幕就是人们在商定给予一个社会或组织中不同角色成员的正当对待时，最好的方式就是把大家聚集到一个幕布下，约定好每一个人都不知道自己将会在走出这个幕布后将在社会或组织里处于什么样的角色，然后让大家讨论针对某一个角色大家应该如何对待。这样可以保证参加者做出的选择不受他们的特殊利益和好处所影响，可以使他们公正客观地确定原则和制度。罗尔斯的公平正义的社会观对于我国当下的公共服务均等化研究无疑具有重要的意义。

所谓基本公共服务均等化是指政府要为社会成员提供基本的、与经济社会发展水平相适应的、能够体现公平正义原则的大致均等的公共产品和服务，是人们生存和发展最基本的条件的均等。而社会保障中的养老保险无疑是政府应该为广大公众提供的一项最基本的公共服务。但是在现实中，我国的养老金制度却是双轨制运行，这是与公平正义的原则相违背的，近年来，关于养老金双轨制改革的呼声也是日益高涨。2011年2月27日，总理在接受中国政府网和新华网联合专访，同海内外网友在线交流时也表示，要采取一系列措施解决退休养老金双轨制问题。

二、养老金双轨制的含义与现状

所谓养老金双轨制主要是指机关事业单位和企业人员在退休后的待遇实行两个政策：机关事业单位人员按照退休前按岗位工资高低发给退休金，全部由财政负担，而企业人员则参加社会保险，由国家统筹发给退休养老金。这一政策始于上世纪 90 年代初，在此之前，两者之间的退休金差距并不是那么明显。1994年以前，机关和企业职工基本退休工资都是按照劳动部的文件，通过计算在职时工资的一定比例来确定。实行企业养老保险制度改革后，由于当时企业没有养老金的积累，便出现了拖欠发放养老金，退休工人养老金涨幅不高等问题。另一方面，机关事业单位则大幅调整工资，退休职工随同在职职工一起提高了待遇，于是造成了机关和企业退休金越拉越大。

当然国家也意识到了这个问题，随着财力的增长，采取了一定措施提高企业退休职工的待遇，而对机关事业单位的调整，国家则是有意识地放慢,一度企业退休职工养老金已经基本接近机关退休职工。但是在2006年后又出现了新情况，部分机关事业单位出现了乱发补贴的现象。后来中央规定，各省可以根据自身水平制定平均的津贴标准，而退休人员也是按照在职工资一定比例领取，因为有些单位的津贴要比工资高，而同期企业退休人员工资却没有多大的变化，这就造成了机关事业单位和企业退休人员工资又逐渐拉大。虽然截止到2011年，国家已连续7次大幅度的提高企业退休人员的工资，但依然未能很好解决二者的悬殊。

三、养老金双轨制带来的不良影响

据统计，在网络进行的调查中，有超过九成的网友认为这种双轨制急待解决，双轨制的运行无疑会带来一系列的问题。

1、这有悖于社会公平正义的原则。我们说不管是机关事业单位的工作人员，还是企业员工，在职时他们都是我们国家的建设者，都在为社会做贡献，退休后，他们也理所当然的得到平等的回报。但事实上，机关事业单位人员，他们在职时有着稳定的工作和保障，退休后却还能拿到远远高于企业退休人员的养老金。这严重违背了公平正义的原则。

2、养老金双轨制的运行不利于人力资源的合理流动与人才的全面发展。养老金双轨制无疑给人才在机关事业单位和企业之间的流动设置了障碍。正因为机关事业单位人员和企业人员在退休后会产生这么大的差距，导致了很多人才涌向这些部门。显然这不利于我们在当前的市场经济条件下建立一个统一、有序，流动的人才市场。

3、不利于社会的稳定与和谐社会的构建。当前我国正处于社会的转型期，各种矛盾复杂，我们要保持经济高速的发展必然要以保持社会的稳定与和谐为前提。但是这种退休金双轨制的运行无疑是潜在的社会不稳定因素之一。如果处理不好的话，势必会影响我国经济和社会的持续健康发展。

4、这也是公务员热一直持续的原因之一。近年来，成千上万的人才热衷于考公务员和事业单位，有些热门的职位甚至出现了万里挑一的情况。究其原因，养老金的双轨制无疑是公务员热的原因之一。试想，谁不想找到一份稳定有保障的工作，而且退休后还能拿到远高于同期企业人员退休工资的工作呢？

四、养老金双轨制形成的原因

1、体制的双轨导致养老金的双轨。建国以后，我国一直是人事制度和劳动制度两个体制共同运行，机关事业单位人员和企业人员不同属一个体制，这就造成了体制内和体制外的差别，而从两个体制中退休后所能领到的养老金也差别较大。

养老金双轨制的差别从表面上看只是体现为能拿到手的养老金的多少，但实质上与养老金的计算方法，来源及管理方式有很大关系。在计算方式上，机关事业单位以退休时的最高工资为基数，而企业则以在职时平均工资水平为基数。从来源上说，机关单位人员养老金是由国家财政拨款，而企业退休金则来自于企业和员工自身。从管理方式上来说，二者也不同属于一个管理部门管理。

2、不同利益集团的博弈是双轨制长期存在的原因之一。养老金双轨制的改革之所以难度大，在于它的改革涉及到利益的博弈，比如制度的设计和制定者，再比如一些垄断行业的人员，他们的利益会受到一定影响。因此我们务必要处理好这些问题，稳妥谨慎的推进改革，否则必然带来社会的动荡。我们要以经济和社会的持续发展为基本前提，在发展的过程中不断解决这些问题。

五、罗尔斯正义论对我国养老金制度改革的启示

1、建立统一的养老金管理部门。罗尔斯在《正义论》中了提出了无知之幕的假设。按照罗尔斯的观点，如果我们也在这种无知之幕下来设计我们当前的养老金制度，由于大家谁也不知道将会处于什么样的养老金制度下，必然最终形成的是一种统一的养老金制度，有一个统一的养老金管理部门来管理所有退休人员的养老金。因此，我们在养老金双轨制的改革中也要努力建立统一的养老金制度，要实现养老金管理的单轨运行，只有这样，才能体现出公平正义的原则。

2、在统一的制度下还要根据各地发展水平因地制宜。我国经济社会发展很不平衡，各地差距较大，这也决定了我们即便是建立了统一的养老金制度，也不可能在全国范围内一刀切。因此，我们要因地制宜，根据各地经济社会发展的不同状况，根据各省的平均工资水平为依据，科学的制定不同地区退休人员的养老金水平。

3、强化政府责任。政府要加大对社会保障的投入，加大中央财政转移支付力度，制定公平正义的经济秩序，逐步形成和完善企业退休人员基本养老金总体水平逐步提高的长效调整和保障机制，从而积极稳妥地解决退休养老金双轨制这一问题。

4、发挥商业保险制度作用。由于我国人口基数大，要想将养老金双轨制并轨，需要更庞大的财力支持。为此，我们可以积极发展企业年金和商业保险，通过各种途径筹集资金，努力构建更加完善的养老金制度。

5、可在有条件的地方先试点，然后推广。对于机关事业单位养老金并轨的改革并不是一蹴而就的，如果我们不能很好的处理双轨制改革中的种种利益关系，必然会影响到我国经济社会的发展。所以我们可以先选取试点城市，不断的积累经验，待条件成熟后，再逐步向全国范围推广。

参考文献

[1]罗尔斯.正义论[M].何怀宏，何包钢，廖申白，译.北京：中国社会科学出版社，1988.

[2][英]格雷森・克拉克.中国养老金制度改革急需解决的主要问题[N].中国日报,2009-07-29.

[3]丁元竹.界定基本社会保障均等化的几个问题[J].行政管理改革，2010（3）.