从“乌坎事件”看农村土地所有权主体虚位问题

【摘 要】2011年“乌坎事件”爆发，其根源在于农村集体土地所有权主体虚位问题。主体虚位是我国农村集体土地所有权主体模糊不清，导致所有权的享有者缺位，或者不该享有该权利的人员垄断了该权利等现象，其产生的原因包括农村集体土地产权制度不健全、农村政治体制架构不合理等，进而造成了集体土地所有权被“内部人”所控制、农民与土地相关的其他权利受到损害、农民对集体所有土地产生了疏离感等问题。

【关键词】乌坎事件 农村集体土地所有权 主体虚位

广东省陆丰市东海镇乌坎村村委会从上世纪九十年代开始通过以地入股、出卖土地等形式与外商合作开发本村集体土地，改善经济状况；但由于村中涉地问题往往由村委会少数人决策，致使土地的经营管理存在着违法用地、损害土地资产权益、拖欠农民征地补偿款等严重问题。2011年9月21日，随着最后一块土地的“破土动工”，“乌坎事件”爆发。笔者认为，乌坎事件的导火索是乌坎村村民对土地处分的知情权被无视，土地收益权受侵犯；而究其根源，农村集体土地所有权的主体虚位才是造成乌坎事件严重后果的根本原因。

土地所有权是土地所有制的核心，权利主体是否明确直接关系到相关财产是否能得到法律的有效保护。但现行的法律法规对权利主体界定并不明晰，突出体现为农村土地所有权权利主体的界定不明，而这就直接造成了主体虚位的问题。

1.乌坎事件反映出的主体虚位问题

在乌坎事件发生前，乌坎村民的土地掌握在村委会手中，由村委会经营管理，因此，农民名义上是集体土地的所有人，但只能通过村委会去间接经营管理[1]；而在这个过程中，村委会及村党支部的部分干部独享了对集体土地的各项权利，没有遵照民主的决策程序，直接忽略了对土地处分方案既无博弈空间也无博弈能力的村民的意见，甚至支配和掌握了大部分的卖地所得，致使最终决策的结果迎合了决策者利益，却使村民权益受损。因此，乌坎事件根本上是由农村集体土地所有权主体虚位而引发的农村“”。

2.农村集体土地所有权主体虚位的产生原因

2.1农村集体土地产权制度不健全

农村集体土地所有权主体虚位问题的直接原因是我国相关法律法规不完善、不健全。目前，我国在《宪法》第10条、《民法通则》第74条、《农村土地承包法》第12条、《土地管理法》第8条、《物权法》第59条中对农村集体土地所有权主体都进行了规定，但这些法律法规对农村集体土地所有权主体的界定存在两大方面问题：

2.1.1法律法规本身对权利主体界定不清

首先，在所有权主体方面，虽然法律规定了农村集体土地的所有权主体是包括乡（镇）农民集体、村农民集体和村内农民集体三种类型的“农民集体”，但“集体”是一个什么样的组织，属于哪一类民事主体，是自然人还是法人，法律上并没有做出明确的规定[2]。其次，在行使所有权的组织方面，上述条文规定了三种农民集体的土地所有权分别由集体经济组织、村民委员会、村民小组代为行使，但事实上乡（镇）或村的土地同时也是村或村民小组的土地，土地产权主体关系混乱；而上述组织究竟能不能真正代表农民的利益也值得商榷。

2.1.2法律法规对主体的界定与现实脱节

法律法规虽然规定农地属于村集体经济组织、乡（镇）集体经济组织，但现实中大多数地区农村集体经济组织已经解体或名存实亡。同时，我国法律对集体经济组织分类主要是在尊重历史的基础上按地域范围确定的，缺乏科学性。

2.2农村政治体制架构不合理

虽然从我国农村政治体制的制度设计上来说有利于保障农民集体的权利，但是现实的政治体制实践中并不尽如人意。农村干部的权力通常来自上级党政机构，而非村民集体意志；在这样的权力逻辑体系下，农村干部在根本问题上只会优先对上级和自己而非村民负责。农村土地所有权主体虚位从实质上看在于农村集体权利的缺失和转移，集体无法真正实行权力，自然就表现为主体的虚无。[5]因此，我国农村土地的所有权主体虚位问题一部分要归咎于农村政治体制改革的滞后。

3.农村集体土地所有权主体虚位的影响

3.1集体土地所有权被“内部人”所控制

由于法律法规对所有权主体及集体经济组织等概念界定不清，在实践中往往由村委会行使集体土地所有权。而其中少数干部基于行政压力或自己利益的考虑，或任意处分土地，造成耕地流失，或，导致土地使用分配的不公。而这种可利用土地发横财的机会，不仅导致了耕地的减少，而且导致农村建设用地的私下交易大量发生，搞乱了集体土地市场，侵害了农民的权益。

3.2农民与土地相关的其他权利受到损害

笔者认为，农民作为所有权主体可享有的权利，除了对所承包土地的使用和收益外，还包括在农村土地处分、土地征收等过程中的知情权、参与权、听证权等，以及在土地征收或处分后获得补偿收益的权利。当农村集体土地所有权落入“内部人”手中后，如果相关干部或领导民主意识匮乏或为利益所蒙蔽，便会有意无意地忽略农民在土地利用、征收等过程中的意见，致使农民参与决策的种种权利被损害乃至丧失。

3.3农民对集体所有土地产生了疏离感

集体土地所有权主体虚位，又常为内部人控制，使得农民模糊了土地是归国家所有还是归集体所有的概念，导致目前农村中认为土地属于国家的农民占绝大多数。[6]因此，农民不认为自己是土地的主人，不利于农民生产积极性的提高，不利于耕地的保护和改良，也不利于缓解农村劳动力大量流入城市而耕地荒芜的趋势。

参考文献：

[1]朱征夫.集体土地制度亟待变革——乌坎事件再思考[J].同舟共进，2012（7）.

[2]朱军，孙毅.论农村土地产权制度的完善[J].农业经济，2011（10）.

[3]张大成，庞连华.论农村集体土地所有权主体制度的完善[J].公民与法，2009（10）.

[4]甘雷冲.改革开放30年中国农村土地政策分析研究[D].哈尔滨：黑龙江大学，2010.

[5]陈小君等.农村土地法律制度研究[M].北京：中国政法大学出版社，2004.

作者简介：

李金展（1992-），女，吉林吉林人，汉族，北京师范大学管理学院公共事业管理专业本科生；

李金东（1991-），男，河北沧州人，汉族，北京师范大学管理学院人力资源管理专业本科生；

薛璐（1992-），女，山东青岛人，汉族，北京师范大学管理学院人力资源管理专业本科生。

（作者单位：北京师范大学管理学院；北京 100875）