论协商民主在基层治理中的价值

【摘要】运用协商民主来化解基层治理中的社会矛盾,关键是要在理性对话之中实现利益均衡。建构从上到下的公共协商机制,协调各方利益者的价值偏好;改变社会大众被动式的政治参与,减少各利益群体因不同诉求而产生的偏见;建立平等、包容、公正、自由的沟通平台。

【关键词】协商民主 基层治理 价值理性

协商民主是20世纪90年代以来在西方学界兴起的一种民主理论。米勒、亨德里克等认为协商民主是一种民主的决策体制或理性的决策形式;瓦拉德斯则认为协商民主是一种民主治理形式;汤普逊和古特曼认为协商民主是一种民主政治形态。李君如教授认为,应该在选举民主、谈判民主和协商民主三者有机结合的基础上,更好地发挥协商民主的作用。我国具有中国特色的协商制度形式,早在20世纪80年代就已经在基层社会出现,并且发挥了积极作用。笔者认为,无论协商民主的样态表现如何,协商民主的意义都不容怀疑,它一方面强调了公民对于公共利益的责任,另一方面强调了公民是民主体制的参与主体。而当今基层治理每年都要面对数以万计的,如何更好地运用协商民主来化解基层社会中存在的矛盾,体现出它最优化的价值理性,为基层政府解决这些问题提供全新思路,就成为了我们当下研究的重要课题。

发挥政府主导作用,促使矛盾冲突由对抗转为对话

于建嵘先生认为,农地冲突和劳资冲突是的主要表现形式。一方面,农地冲突是农民与农民之间、农民与侵害他们土地利益的集团之间的矛盾。另一方面,劳资冲突是工人与管理者和资本拥有者之间的矛盾,它请求政府去解决这个问题。在矛盾产生时,基层政府更多地充当了调解者的角色,而并不完全是冲突的主要角色。在我国基层治理中,协商民主的运用离不开政府的主导作用。这就要求基层政府在矛盾发生时,应该促使矛盾冲突由对抗转为对话。这既是政府的责任,更是政府应尽的义务。现实中,基层矛盾发生时的经验和教训也证明了,基层政府是完全有能力胜任调解者的角色的。

改革管理体制,使“上―下”模式转变为“上―中―下”模式

基层政府虽然是调解人的角色,但还是有很多矛盾不断发生,其根本原因还是政府体制的实效性问题:长期以来政府的权力在基层治理中表现得过于突出,不仅解决不了问题反而会激化矛盾。于建嵘先生认为,当前的一些往往都带有很强的维权目的性,农民和工人都试图为自己的合法权益而抗争,当然这种抗争可能采取上访、游行示威、罢工等和平方式,也可能采取扰乱社会治安的方式。因此,必须改革管理体制,使过去政府管理中的“上―下”单向垂直领导模式改变为“上―中―下”互动交流模式。新模式中的“上”指的是基层政府的管理者和领导者,其力量是最强势的;“下”是指基层社会里的工农大众,无论是其个体力量还是其群体力量都很小;“中”应该是工农之中的代表者和发言人,他们既不是由“上”面任命或者认可的人,又超出了“下”层中的工农,他们成为“上”与“下”之间连接的“粘合剂”。

由于利益的产生渠道分化,利益的分配方式也已经发生了很大的变化。基层民众可以通过各种途径来实现和维护自己的合法利益,过去那种由政府完全掌控的管理模式已经变得不再有效,所以不得不改革这种“上―下”单向垂直领导的管理体制。当然,如果抛开基层政府而完全依靠基层民众自主去争取自己的利益也不太可能。第一,当前我国社会没有提供完全让基层民众自己去解决各种矛盾问题的机制;第二,有时可能由于政府对信息的垄断和基层民众对信息的误读,使基层民众没有办法自己解决问题和困难;第三,基层民众的个人能力相当有限,很难完全依靠自己获得全部合法利益。因此,必须设立一个中间角色,当上下矛盾发生时,“中”就可以发挥剂的功能,也可以成为利益博弈的协调者,这就需要政府在体制改革上做出新的探索,建立“上―中―下”互动交流的管理模式。

这个中间角色的确立,一般通过两种方式形成:一种方式是任其自发形成,由社会内部自发出现的一部分人来承担协调作用,但由于自发性,这样的群体组织自生却不一定能自灭,可能出现不太容易掌控的局面;一种方式是政府主动承担起培养中间角色的作用,从基层民众中发掘出可以担任协调角色的一部分人,让他们来分担政府的一部分协调功能,这样的群体既可以根据需要产生也可以在必要的时候分解。从优化基层治理的角度来说,政府应该主动去培养这部分人,并通过引导,增强他们协调基层矛盾的社会责任感。

增强信息交流的透明度,使对话变得更加理性

在现代信息社会,信息是无障碍的,可以跨越时空传播,“信息即权力”成为一个既成事实。这就使得,谁最大限度地掌握并传播信息,谁就有可能最大限度地拥有掌控时局发展的权力。这个“权力”有时跟经济权力、文化权力、政治权力都无关,而只跟信息本身的特点有关,小人物对鼠标或手机按钮的轻轻一点,都有可能在异地掀起一股风暴。因此,在发挥政府主导作用和改革管理体制的过程中,增强信息交流的透明度是协商民主的关键环节。随着网络的发展,信息传播相当迅速,而且很有可能出现虚假信息的传播,这就容易对基层民众产生误导,使得一些不明真相的基层民众变得不理性,往往可能激化本来已经存在的矛盾。只有增强信息交流的透明度,才能将真相展示,才可能引导基层民众理性地看待问题,也才能回到理性解决问题的途径上。贵州瓮安、陕西府谷的爆发,都是因为当矛盾产生的时候,基层政府没有及时主动地作出反应,任由错误信息散播,掩饰了事实真相,也没有及时开放媒体报道,所以相继造成了严重后果。事实证明,政府想垄断和歪曲真相都是不可能的,而且不仅不利于问题的解决,反而会激化矛盾。

同时,基层民众获得信息的途径单一,而且由于他们自身文化素质的局限,使得基层民众很难获得准确的信息,可能因为无法分辨事实的真伪而被别有用心的人所误导。这就要求在基层矛盾发生的时候,基层政府必须加快信息的传播速度,确保基层民众能够在第一时间获得最真实可靠的信息,防止他们在偏听偏信之后,采取过激行为破坏社会稳定。2008年北京市的《北京市行政机关澄清虚假或不完整信息工作办法》,首次规定了行政机关有义务及时、主动地通过互联网、电视、广播、报刊、手机短信等渠道搜集、发现并澄清涉及本单位行政职责范围内的虚假或不完整信息,未及时发现、澄清本单位职责范围内的虚假或不完整信息,对社会稳定、社会管理秩序造成重大不良影响的,由监察机关依法追究直接责任人的责任。这一规定要求基层政府必须承担信息交流的积极义务,防止信息误导对基层矛盾产生负面影响,社会矛盾才不会被放大甚至被激化。只有增强信息交流的透明度,基层治理才会变得真实有效,基层社会人与人之间的关系也才会更加和谐。

让基层民众通过协商民主自己管理自己

近几年发生的证明,基层矛盾是不可轻视的,它轻则造成地方社会的秩序不稳定,重则严重破坏地方政府的组织机构。分析这些发生的原因可以看出,绝大部分问题在于,基层政府太轻视基层民众的力量,而更多地突出政府的权力。因此,基层治理要防止政府“为民做主”和“替民做主”,要充分发挥基层民众的力量,相信他们有能力管理好自己,让协商民主回归低位,引导基层民众自己管理自己。

鼓励基层民众自己管理自己的原因有三个方面:第一,协商主体本身就体现了其基层性。基层治理的主体原本就应该是基层民众,让基层民众自己管理自己,可以充分发挥他们的主观能动性,体现一切权力属于人民的民主政治核心,而且也能使其从内心去理解政府的责任。这就要求:首先,基层政府要保证参与协商的主体的地位平等;其次是主体交流的行为自由和言论自由;再次,政府一定要从维护民众利益的角度出发。否则,政府的权力不仅得不到民众的尊重反而会被民众的力量所伤害。第二,协商议题具有狭隘性。基层治理所引起的问题可能是普遍性的问题,但基层治理所面对的大多数问题还是基层民众生活中最基本的问题,是局部的、区域性的问题,具有相当的狭隘性。这就要求协商民主应该具体问题具体分析,就事论事、因地制宜,实实在在地深入问题之中来帮助基层民众认真对待问题并解决问题。第三,协商过程的实施具有区域性。在协商民主的实施过程中,基层政府必须注重当前利益,尽可能地预防矛盾的产生,当矛盾产生时应当首先解决正在发生和已经发生的矛盾,把矛盾消解于初级阶段,尽可能避免矛盾的扩大化,才能维护和保证长远利益的实现。

协商民主是政府与民众双方理性对话之中的利益博弈,并非政府无原则的一味妥协。利益关系调整的过程,本身就是一个博弈的过程,最关键的就是要为利益的各方提供平等机会,形成理性对话。因此,民主协商应当在理性对话之中实现利益均衡。首先,建构从上到下的公共协商机制,协调各方利益者的价值偏好,达到利益表达、协调与实现。其次,改变社会大众被动式的政治参与,建立公平的对话平台,减少各利益群体因不同诉求而产生的偏见,提升法律、制度和公共政策的政治合法性,改善民主治理的质量。最后,民主协商必须建立平等、包容、公正、自由的沟通平台,必须为基层民众广泛接受。(作者单位:西南科技大学政治学院)