山东省地方公路建投资情况研究与对策

【摘要】交通基础设施是国民经济中的资金密集型产业，由于地方公路建设资金密度高，一次性投资大，资金回收缓慢，在大规模的地方公路建设中，筹措巨额建设资金一直是地方公路建设的瓶颈问题，是发展地方公路基础设施的关键。本文综合运用财务管理、生命周期理论、财政学等理论，对山东省公路建设的筹资渠道与方式展开研究。

【关键词】公路建设；投资；对策；山东

一、山东省地方公路建设概况

建国以来，山东省公路事业发生了翻天覆地的变化，取得了举世瞩目的伟大成就。到2011年底，全省公路通车里程已达到23.3万公里，其中国道7519公里，省道16818公里，公路密度达到每百平方148.8公里；高速公路4350公里，一级公路8710公里，二级公路24151公里。到目前，一个以省会济南为中心，沿海开放城市和重工业基地、能源基地为枢纽、国、省道为骨架，联结各市地、县和广大农村、山区、湖区、海岛、贫困地区和经济欠发达地区的四通八达的公路网已基本形成，构筑了“五纵四横一环”的高等级公路网主骨架，全省“半日生活圈”基本形成。

二、山东省地方公路建设投资情况

自1998年起，山东省公路建设进入了空前的加快发展阶段。国家为应对亚洲金融危机，拉动国民经济持续稳定增长，加大了公路基础设施的投资力度，我省公路建设迎来了建国以来投资的最高峰。1998年全社会公路投资总额为150亿元，是1997年的2.16倍。1999年国家继续采取积极的财政政策，杠杆继续向公路建设大力倾斜，我省公路投资仍达150亿元。两年时间，我省公路建设总投资额达到300多亿元。经过连续两年的加快建设，我省公路特别是高速公路建设产生质的飞跃，即由一般的数量积累、规模增加向网络化、规模化转变。

2010年，山东省公路建设计划投资361亿元，其中重点工程201亿元。新增公路3000公里，新建在建高速公路1146公里，其中新开工高速公路514公里。2010年底全省公路总里程达到22.9万公里。

2011年，全省公路建设完成投资350亿元，烟台港西港区、莱州港区、日照港石臼港区疏港公路建成通车，济南至乐陵高速公路、济广高速公路济南连接线工程开工，在建高速公路规模达到865公里。改造完成国省道2024公里，加固改造危窄桥585座，增设一级公路中央隔离设施1467公里。在35个县启动了村级公路网化示范县活动，新建和改建农村公路8000公里，全省农村地方公路通车里程达到20.8万公里。

三、山东省公路建设筹资体制分析

经过20多年的改革探索，山东省公路建设筹资体制出现了四个方面变化：（1）投资主体从单一政府公路部门投资逐步向多元投资主体过渡；（2）投资实施从行政性手段逐步向市场化转变；（3）建设资金由单一的公路部门规费投入向多元投资和多种筹资渠道发展；（4）部分公路设施由单纯的公益性资产向经营性资产转变。

初步形成了“国家投资、地方筹资、社会筹资、利用外资”的筹资体制，为地方公路建设提供了广阔的资金来源。

四、山东省公路建设筹资存在的问题

我省地方公路建设筹资管理虽然取得了一些成果，但是与我省市场化程度较高、经济较发达的实际情况还有较大差距，与建立社会主义市场经济体制相适应、符合地方公路属性的筹资体制仍然有很大距离。当前，我省地方公路建设筹资方面存在的主要问题有：

（1）对推行贷款修路的政策研究不够

①对公路基本属性的认识不够全面。

②对收费公路适度发展把握不够。

（2）对公路建设投资分工不够清晰

①政府投入的定位不清晰。

②财政性投入不到位。

③政府性投入与非政府性投资之间界限还比较模糊。

（3）建设成本居高，政策支持力度不够

复杂的地形、有限的土地，决定了山东省公路路网建设必然面临技术难度大、结构物比例高、土地等要素成本高的问题，导致了山东省公路建设的成本远远超越其他省份，给路网建设筹资造成了巨大困难，迫切需要有力的政策倾斜和支持。

（4）市场培育不够，招商引资困难

招商引资是解决公路建设“瓶颈”问题的主要出路之一。当前在招商引资中存在着很多困难：

①吸引投资难。公路基础设施投资规模大，回收时间长，难以吸引投资者投资。

②投资回报率低。公路基础设施公益性的特征确定了其较低的投资回报率。

③政策稳定性差。公路项目在立项、初步设计等环节，变更频繁，投资者望而却步；政府随意出台影响收费公路收费的减免政策，投资者得不到相应利益保障。

④审批程序复杂。也是影响引进外资的一个原因。

（5）法规建设滞后，不能适应管理的需要

国务院颁发的《收费公路管理条例》，从法规层面明确了收费公路建设、管理的办法，与长期来已经形成的收费公路的管理体制和运作机制有明显的距离，需要重新调整和规范，工作难度很大。

五、山东省公路建设筹资的对策

（1）发挥国有投资公司的主导作用

山东高速集团有限公司是经山东省人民政府批准成立、由省国资委履行出资人职责的国有大型企业集团。山东高速集团在我省高速公路路网的建设中，一直发挥着重要的作用，通过银行贷款、H股上市筹资、发行企业债券等市场手段，筹集了高速公路建设所需的大量建设资金，充分发挥了国有投资公司在我省地方公路路网建设中的主导作用。

（2）探索还贷性公路的运作方式

随着公路路网的不断推进，新建公路从平原向山区、海岛等地区延伸，项目投资规模和效益之间的巨大反差，给路网建设投资、筹资造成了巨大困难。因此，探索还贷性公路建设和筹资运作方式，也是公路建设筹资体制改革的一个方面。

（3）建立公路建设专项基金，加强政府的调控和引资能力

为加强省的调控能力和弥补建设资金的不足，建议山东省政府建立公路建设专项基金。公路建设专项资金的来源可从燃油税、车辆购置税、中央财政、地方财政，经营性公路所缴营业税、所得税，依托公路而建的开发区、工业区增值的税收，公路沿线土地升值和税收增加部分，各切出一块。省交通运输厅编制基金年度支出预算、经省发改委和财政厅审核，省政府审批后，由省交通运输厅组织实施。公路建设专项基金，主要用于纳入建设计划、经济效益差而国民经济和社会发展必须建设的公益性公路基础设施，重点是：贫困山区高速公路建设；县、乡通村公路建设；收费公路撤并回购。

（4）制定有关政策，鼓励和引导社会资本参与建设

目前鼓励和引导社会资本参与公路建设还涉及到很多公共利益的法律关系群，根据《国务院关于投资体制改革的决定》关于“通过注入资本金、贷款贴息、税收优惠等措施，鼓励和引导社会资本参与基础设施项目建设”的精神，建议出台相关政策提高社会资本参与公路项目建设的积极性。

（5）加强和完善法规建设，实现筹资管理法治化

为保证资金筹集渠道畅通，需对涉及影响资金筹集的法律、法规和政策进行适当修改和调整。