新一轮土地利用总体规划渐行渐明(上)

没有人怀疑,作为指导未来全国土地利用和城乡建设的纲领,新一轮土地利用总体规划修编,从其宣告迈出第一步的那一天起,就成了整个社会关注的焦点。

一个月前,连续几场专家务虚会使得自去年9月国务院第149次常务会以来,一度陷入沉寂的土地规划修编工作再次成为人们热议的主题。

在长时间的研究、思索中,人们期待着,能为负重前行的这轮规划修编找到一条柳暗花明的道路。

不同寻常的“前期工作”

时间回到两年前。2005年7月,新一轮土地利用总体规划修编徐徐拉开序幕。这是我国历史上第三次对土地利用总体规划进行修编。 从2002年即开始着手筹备的这一轮土地利用总体规划修编,似乎从一开始就显得不同寻常。

要求开展“前期工作”,是这一轮规划修编与前两轮修编不同的一个显著特点。

经过两年多的土地市场治理整顿,各地依照规划管地用地的意识明显增强,不按规划用地就是违法用地的认识逐步确立。各地普遍对新一轮规划修编工作表现出积极的姿态。不少地方政府主要领导亲自挂帅,在经费、人员上全力给予保障,有的还订出了时间表。从上一轮规划修编时的“要我做”,到这一轮规划修编“我要做”,土地利用总体规划的地位显著提高。

2005年7月12日,全国土地利用总体规划修编前期工作座谈会在北京召开。 “前期工作”的提出,无疑给某些急于规划修编的地方泼了一盆冷水。一些地方表示,现行各级土地利用总体规划已经执行多年,部分地区的规划已经不能适应经济社会发展的需要,不少地方的规划用地指标已经或接近用完,修编要赶快动手。

地方的这种情绪,中央似乎了如指掌。中央将原来准备全面推开的修编工作改为先做前期工作再审慎推进,其直接原因就是担心,如果地方与中央在修编指导思想上还很不一致的话,一旦规划修编全面铺开,各地有可能出现“借规划修编名义随意扩大建设用地规模”的情况,如果关键的几个问题把不住,建设占地将再度一哄而起。

事实上,不少地方政府正是怀着通过规划修编解“建设用地燃眉之急”的期望,对新一轮规划修编表现得甚为急切。许多地方在修编中强调“一增两减”,就是增加建设用地规模,减少基本农田和耕地保有量。有些地方也确实在暗地里打起了自己的小算盘:趁着这次修编,提前把大片的土地通过合法的途径装进各自的“腰包”。

针对调研中反映出来的一些不容忽视的问题,总理批示,这一轮土地利用总体规划修编工作,要以节约利用土地、严格保护耕地为根本指导方针,坚决防止借规划修编名义随意扩大建设用地规模。要加强组织领导工作,把这件关系国家和人民长远利益的大事办好。

中央的审慎态度并非多余之举。2005年年初,一些城市在规划年限至2020年的城市总体规划修编中,有意抬高GDP增长速度与人口规模,提出超常发展目标。媒体报道,某省会城市目前只有200多万人口,规划中却提出2020年城镇人口将达到1000万;某市目前建成区面积只有125平方公里,却规划出一个150平方公里的新区;不少城市提出新的规划期经济两位数持续增长的目标;更加令人难以置信的是,竟有183个城市提出要建成“现代化国际大都市”......

不少地方之所以违背自然和经济社会发展规律,提出种种不着边际的发展目标,一味将城市做大,无非是要扩大地方政府的土地处置权,“合法”地占用更多的耕地。

国务院领导就此作出重要批示,要求必须及时对新一轮城市规划修编进行正确引导,并制定严格的审批制度,尤其要有明确而有力的土地控制政策,合理限制发展规模,防止滥占土地,掀起新的圈地热。并指出,“此事要早抓,不可放任不管,否则会贻害子孙,造成无可挽回的历史性错误。”

之后城市规划的主管机构建设部下达通知,要求正在进行的城市总体规划修编必须加强与土地利用总体规划修编的协调和衔接,并按照合理限制发展规模、防止滥占土地等要求,对修编工作进行检查;在此之前,暂缓对规划纲要和初步成果的审查。

紧接着,国务院办公厅携建设部和国土资源部,对下一步城市总体规划的审核报批工作提出建议。建议提出对土地治理整顿验收未合格或未验收的地区,以及对土地利用总体规划修编后未经审批的,城市总体规划仍暂停审批。也就是说,土地规划修编未经通过的,不得批准城市规划。这个建议实际上明确了两大规划的先后次序,强调了土地利用总体规划的主导作用。

至此,牵扯两大规划的长期纷争似乎应该有一个令人满意的结果。但事情不会这么简单。冰冻三尺,岂一日可化?“战争”远未结束。

其实,《城市规划法》早有规定,城市规划应与土地利用规划协调。《土地管理法》又进一步明确,城市规划不得超过土地利用规划确定的建设用地规模。而在一些地方着手开展城市规划修编之际,新一轮土地利用规划修编尚未启动,如果城市规划赶在前面把建设用地规模确定了,土地利用规划修编只能扮演“马后炮”的角色。这大概就是一些地方之所以对于城市规划修编的热情如此之高的真正原因。

说穿了,自上而下、一级控制一级的土地利用总体规划,更多地体现了中央政府的意志。而自下而上、由地方分散编制的城市规划,则使地方政府的诉求获得了更易实现的方式。这两大规划纷争的背后,实质上有中央与地方的博弈隐在。

规划的困境折射出的是体制上的弊端。有人说,中国经济发展的成功之处,在于中央政府调动了地区发展的积极性;而中国经济最大的难点,则在于中央如何对地方过高的积极性进行调节。没完没了的宏观调控可以说是中国的一大特色。

正是在这样的背景下,一些地方有意无意将规划作为和中央进行博弈的工具,期望以不同规划来相互牵制以及寻求各规划之间的相互漏洞来规避管理,使得规划的编制越来越难。

只要思想观念的偏差一天不消除,博弈就难以平息。思想认识不统一,主要矛盾不理清,新一轮规划修编很难达到预期目标。

系统、深入的前期研究,为规划修编打下了坚实的基础,也有力地带动了土地管理各项工作。一些地方在土地利用上盲目扩张的态势得到初步扭转,耕地保护意识明显增强。大部分省(区、市)2020年建设用地增量预测数比前期有了明显下降,其中天津、四川等省(市)的降幅超过30%;同时耕地保有量有所增加,上海、广东等地的增幅达10%以上。

许多地方通过深入开展土地利用重大问题研究和以“四查清、四对照”为主线的规划实施评价,进一步摸清了土地的现状和潜力,理清了新形势下土地利用的突出矛盾和问题,自觉把解决问题的思路由依靠外延扩张转到重视内涵挖潜上来,对节约集约用地的途径、机制和保障措施进行了积极探索。

扎实开展的前期工作,从思想、组织和技术等方面为全面开展新一轮规划修编作好了准备。

在各地前期工作的基础上,《全国土地利用总体规划纲要(2006―2020年)》修编深入推进。

空前激烈的博弈

如果说,修编前期一些地方暴露出来的“一味扩大建设用地规模”取向还只是一种苗头的话,那么,2006年5月,当这轮规划修编进入实质阶段的时候,中央与地方、部门与部门之间的博弈便更趋激烈。

离预先计划报国务院审批的期限仅剩一个月,这一轮全国土地利用总体规划修编到了最关键的时刻。经过严格测算,全国规划纲要主要指标已经初步确定,正在分部门、分地区进行最后的协调和对接。毋庸讳言,各地对规划修编的关注也主要集中在指标上。因为从某种意义上说,这些指标决定着各地未来十五年的发展路线和前景。

在当时召开的全国土地利用总体规划纲要修编座谈会上,“对接”成为会议的主旨。“对接”,既是指标的对接,也是规划思路的对接。

最引人注目的指标,无疑是耕地保有量和建设用地规模。而未来5年的耕地保有量,作为一个约束性指标,已经在 “十一五”规划中确定下来。

保住18亿亩耕地,意味着今后5年我国耕地减少量必须控制在3000万亩以内,其中包括相当比例的生态退耕和农业结构调整。这个数字仅仅相当于“十五”期间全国耕地减少面积的三分之一。因此这18亿亩耕地保有量无形中也就成为用地各方利益博弈的焦点。

总量已经初步确定,切分就成了关键。东部要率先实现现代化、中部要崛起、西部大开发、东北要振兴,城镇要扩大、基础设施要跟上、新农村建设要推进,几乎所有地区都能找到加快发展的“正当理由”,几乎所有地方代表在承认总量必须受到控制的同时,也都认为,“我们这个地方特殊,应该受到照顾”。

所有省份的代表都提出,未来5年本地区GDP增长速度比国家确定的7.5%要高,其中大多是两位数。

基础设施建设也迎来新的用地高峰。据有关部门预测,规划期内各项基础设施用地需求总量超过4500万亩。其中,公路用地预估需求大于3000万亩,年均约为1997年～2004年年均增量的1.8倍;铁路用地预计超过300万亩,年均增长是1997年～2004年年均增量的2.7倍。

农业部门提出未来需要20亿亩以上耕地;林业部门提出要40多亿亩林地。目前根本无法满足。

中央要求总量严格控制,地方提出建设用地要增加。按照各地上报预测材料统计,规划期间全国建设用地净增量超过13500万亩,年均增量是1997年～2004年年均增量的两倍。显然,这个规模大大超过了全国规划纲要的总盘子,无论如何也是满足不了的。

上轮规划被随意突破的尴尬犹在眼前。可以想见,如果一些地方和部门过于急切的用地势头不扭转,新一轮规划将难免重蹈覆辙,导致规划目标无法实现。

“这一轮规划可以保证经济总量翻两番的用地需求,保障经济平稳快速增长,但绝不为超越‘搞大’既定目标的所谓更高发展速度提供用地。各地如果有更高的发展需求只能通过集约用地解决,靠拼资源消耗拼多占土地的办法发展经济不是真本事。这是全国一盘棋的考虑。”新一轮土地规划修编的担纲人之一、全国土地利用总体规划修编工作委员会主任、国土资源部规划司司长胡存智在座谈会上这样讲。

如果说《全国纲要》的研究起草工作是一项庞大而艰巨的工程,那么,指标的分解和对接工作所经历的艰辛则是有过之而无不及。一位自始至终参与修编的人士告诉笔者,在修编进行到最后的日子里,几乎每天都有好几拨来自不同地方或部门的代表前来协商规划指标问题。有时候一个省的指标要反复协调衔接三四次还不能解决问题。如此推算,全国所有的省份与主要用地行业和部门加起来,一共需要多少次?

小指标必须服从大指标,最后的对接是艰难的,也是卓有成效的。从《全国纲要》征求意见稿到送审稿,再到《全国纲要》(草案),经历了大量协调工作,其中对建设部、交通部、铁道部等用地部门进行的重点调研达30多次。

2006年7月,经过多次审议,国土资源部按时完成《全国纲要》编制工作,正式上报国务院。

出乎意料的转折

空前的重视与前所未有的激烈博弈,似乎早就预示着这一轮规划修编,不会是一条坦途。

2006年9月6日,备受关注的全国土地利用总体规划修编因为国务院第149次常务会的决定,变得更加引人注目。就在这次会上,国务院作出了暂缓批准《全国纲要》的决定,要求从长计议、加强研究、继续推进,编制历史性、危机性、战略性土地利用总体规划。

面临着更加严峻的形势和更加严格的要求,土地利用规划修编的命运遭遇重大转折。虽然这转折,多少有些出人意料。

......我国人多地少,土地资源严重不足,当前又面临工业化、城市化加快,人口继续增长的压力,发展不可能不用地,但吃饭问题必须靠自己解决。因此土地利用总体规划应该是一个对历史负责,对子孙后代负责的规划,必须走资源节约型道路。这不仅关系到可持续发展,而且关系国家和民族生存根本大计。

18亿亩耕地保护面积要作为一个长期目标坚决守住(而不仅仅是此前设定的“十一五”时期),基本农田“红线”不能动,建设用地规模要压缩,城市发展以内涵为主,不要扩外延……常务会上,国务院领导的一系列指示精神凸显出一个词―忧患意识。

与中央暂缓规划批准的决定相反,对于许多地方来说,迫切需要的是加快修编步伐,加紧规划实施。

各地普遍反映,用地矛盾十分突出,急需加快修编步伐。规划暂缓期间,迫切需要解决建设用地的出路问题。一些地方表示,到2010年的规划用地规模已全部用完,即使有指标也落不了地。至于存量土地,一些地方认为,该用的都用了,不该用的也用了。有的地方甚至指出,今明两年“挤干榨尽”,不出三年就得闯“红线”。

由此看出,与中央保持一致,首先是思想上保持一致,发展观念上保持一致。否则,指标上保持一致是无法实现的。当务之急是要把思想统一到中央精神上来,深刻理解国务院领导的忧患意识。

这忧患出于对我们这个人口大国粮食安全的深深担忧。在科学技术没有取得重大突破的前提下,保障粮食安全必须要保有一定数量的耕地。近些年耕地一直在减,而人口不减,十几亿人口的吃饭问题始终存在隐患,直到现在中国仍然存在谁来养活中国人的问题。发展不可能不用地,但首先要保证吃饭,要通过有效途径解决吃饭问题,靠外国人不行。

这忧患同样出于对我国来之不易的经济平稳健康发展大局的精心维护。当前我国经济发展始终存在两大问题,一个是工业化、城市化的需要,另一个是人口多,土地少。这些年来,建设摊子越铺越大,工业用地越来越多,城市建设恶性膨胀。土地是国家发展的命脉,土地上大手大脚会把国家败掉。

正是出于这样的认识,国务院领导才提出了“用地要一分一厘算,而不是一分一亩”的更高要求,才作出了进一步从严土地利用规划修编的决策,才明确指示我们需要编制的是一个危机性规划,历史性规划,对子孙后代负责的规划。

10月12日,全国土地规划工作座谈会在雾都重庆召开。这是在国务院第149次常务会议作出暂缓批准《全国纲要》之后,国土资源部组织召开的第一个全国规划处长会议。会议主题是传达和学习国务院第149次常务会议精神,部署推进规划修编下一阶段工作。

根据会议部署,在进一步统一思想的基础上,《全国纲要》修编重点开展以下两方面的工作,一是,在认真做好“四查清、四对照”工作的基础上,结合土地利用变更调查和第二次农业普查,继续深入开展现行全国规划纲要和地方各级土地利用总体规划实施评估;二是,会同国务院有关部门,对耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地等重要用地指标进一步深入研究论证并报经国务院同意后,再修改完善《全国纲要》。

各地的土地规划修编工作,主要围绕以下五个方面展开:一是在“四查清、四对照”工作的基础上,进一步加大工作力度,从严核定规划修编各项土地基础数据。

二是在现有工作基础上,继续做实做好现行土地规划实施评价。系统总结规划实施取得的成效和经验,客观分析规划编制和实施当中存在的问题和原因,有针对性地提出改进的对策和建议。

三是深化省级规划修编前期工作。按照国务院第149号常务会议要求和国土资源部初步审查意见,继续深化对土地利用重大问题的研究,进一步做好规划修编前期工作成果的完善工作。

在此基础上,各地可以按照上报的《全国纲要》的要求,以目前的土地利用控制指标为参照,适时开展省级规划大纲的编制工作,但大纲的编制必须从严从紧,统筹安排,以免反复。

四是抓紧分解落实“十一五”规划目标。尽快将国民经济和社会发展“十一五”规划确定的18亿亩耕地保有量目标及相关指标,分解到31个省(区、市),作为“十一五”期间考核省级政府主要负责人土地管理和耕地保护责任目标的依据。

五是稳步推进市、县规划修编试点。要求在这个关键时期,规划修编试点要做出表率,在深入总结已有经验成果的同时,进一步寻找差距,加紧完善。

同时对暂缓批准《全国纲要》期间,现行规划实施中可能出现一些问题,提出处理意见。

18亿亩耕地要保住,基本农田不能动,建设用地规模要压缩――毫无疑问,按照国务院的要求,继续推进的规划修编将更加严格地保护耕地,更加严格地控制建设用地。

而我们又处于一个工业化、城镇化高速发展的时期,用地量很大。看起来这似乎是个难解的结。怎么解开这个结,到底有没有好的办法,既能保住这18亿亩耕地,同时又能保障发展合理的用地需求?

人们都在思索。可以说,不转变原有粗放的经济增长方式和土地利用模式,就解决不了当前的矛盾和问题。大家意识到,再走外延扩张的道路行不通了,必须积极想办法,寻找新的出路。

各地在实践中,也被“倒逼”机制逼迫着,进行积极有效的探索。

大力推进节约集约用地,将节约集约用地同用地指标分配与干部考核挂钩。浙江省制定出台了区域土地集约利用考核评价标准,对各市土地集约利用情况进行考核,并将考核结果与下一年度建设用地指标分配相挂钩。

转变以往单纯扩张城市思维,将城市建设用地增加与农村建设用地相挂钩。江苏省丹阳市,通过规划将散、小、乱的自然村和废弃的零散工矿用地进行空间布局调整,计划将3047个自然村规划成753个。

从耕地转向未利用地,开辟建设用地新空间。国外很多城市建在山坡上,而我国的城市建设往往是先占了好地,再拿钱把未利用地开发成质量较差的耕地。与其占了耕地再去补,为什么不在未利用地上搞建设?我国未利用地数量很大,特别是沿海地区有大片的未利用地,其中相当一部分完全可以在遵守自然规律的前提下,通过有步骤地开发用来搞建设。例如河北高碑店、沧州等地正将这样的设想变成现实。

……

当然,就全国而言,推进节约集约用地,转变土地利用方式,将是一项长期而艰巨的任务,但是只有这项工作抓好了,保障发展才有出路,保住18亿亩耕地才有希望。