政府治道变革理念及其在我国的实践

[作者简介]张洪武(1962－)，男，北京人，法学硕上，北京市社会科学院政治学研究所副研究员，北京市社会科学规划办专家库成员。

[摘 要]在我国，政府治道变革的这些基本理念是通过市场、社会去行政化的路径，通过政府对非营利组织的赋权和促进其能力建设，通过用私营机构的管理方式和市场机制引领政府公共服务的供给和生产，通过政府建立与市场和非营利域的合作伙伴关系的方式实现的。

[关键词]政府；治道变革；统合主义

[中图分类号]D26

[文献标识码]A

[文章编号]1672-2426(2006)06-0031-02

作为国际性趋势的政府治道变革是重构政府与市场、政府与社会关系、达至社会善治的一种努力、在我国，经济域、志愿域摆脱行政权力的“纠缠”，用法律明确政府的“边界”，充分发挥市场机制在资源配置中的基础忭作用以及非营利组织在政府职能转变和提供公共服务中的作用并促进多元权力互动和相互赋权，把私营机构和市场机制所体现的商业精神气质引人公共服务的供给和生产中，将是我国政府治道变革的现实选择。

一、国际视野中的政府治道变革及其基本理念

20世纪70年代末开始，政府治道变革横扫整个西方世界，这与二战以来表现为政府财政吃紧、公共服务绩效较差的西方福利国家的失灵密切相关。先是在英国，保守党首先推行了国有企业的民营化浪潮，把政府承担的公共服务责任转交给营利组织和非营利组织去完成，开始了以重塑政府与社会的关系为核心内容的政府治道变革。在德国、法闲、西班牙、丹麦、意大利、瑞典等国家也都开始了以培育非营利组织为基础、以委托和契约形式合作提供公共服务的政府治道变革。综合各国政府治道变革的实践可以看出，政府治道变革的基本理念在于：

(一)政府的职能是掌舵、导航(steering)而不是划船(rowing)。基本假定是，政府官僚是合格的掌舵者和不合格的划桨者，把政府职能和权力界限界定为掌舵而不是划桨，这是政府治道变革的核心。其基本目标是面对复杂多变的社会，增强政府的回应性和解决问题的能力，改变政府作为社会唯一权力中心和唯一责任中心的状态，变单中心管理为多中心治理以激发基层活力。基本的路径选择是通过政府权力下放和分权，通过政府职能的转移，缩小政府的边界，拓展社会自治空间，为非营利组织的发展提供政策和资金支持，调动和激发基层在社会治理和提供与生产公共服务、承担公共责任中的积极性和能动性，促进和达到以良好秩序为目标导向的社会善治。

(二)通过把私人部门的管理手段引入公共部门的方式向公民提供有效率的公共服务。政府治道变革首先强调把私人部门的管理手段引入公共部门的管理主义，强调结果导向和消费者意识，强调明确的绩效评估；其次，政府治道变革也强凋把市场竞争机制引入公共服务的生产中去，通过投标(compeU-rive bidding)选择公共服务的生产者，通过承包、委托、契约等等形式实现公共服务生产的更有效地竞争以增强消费者可选择性，它强调的是问责制、质量、反应速度、成本效益及顾客主义，以经济理性化(EconoIYilC rationalism)为本，这也叫新制度经济学的观点。

(三)主张参与式互动治理和伙伴关系。政府治道变革不仅重视公共服务生产中的市场机制和消费者导向，而且重视分权治理和权力下放，它不是单一中心秩序的管理，而是主张多中心权力的互动治理和伙伴关系。治理是有共同目标支持的活动，无论这些治理主体是公共的、私人的，还是非营利组织，它主张为了解决社会中、社群中的问题各治理主体达成目标意志，共同采取行动。这就形成了合作的治理秩序，这种秩序不是自上而下制定的等级秩序，而是相关利益主体相互妥协的产物，相互妥协的基础则是利益各方的相互依存

二、我国的政府治道变革

我国改革开放20多年的实践最明显的标志就是政府与社会关系的变化，行政干预的程度尽管有所减弱，但我国目前存在的市场和社会行政化、以公权求私益的现象说明政企、政事、政社的分离并没有完成，“官本位”的管理主义理念、缺乏效率和效能的政府体制仍在相当程度上发挥作用，而与市场经济相适应的政府治道变革理念则是通过界定政府的行动边界，强调政府掌舵而非划桨的角色，通过对非营利组织的赋权和缩减行政层次，通过把私营机构的管理原则和市场中竞争机制、效率原则引入公共服务的供给和生产中实现的。

(一)构建“授能型政府”(the en－abling state，美国加州大学伯克莱校区NeffCllbcrt教授提出)。其基本内涵是：通过政府“赋权”“授能”(enabling：授予权力，赋权的)，创造一系列外部条件，释放一定政府资源，促进非营利组织、营利组织的能力建设，使非营利组织和营利组织成为承接政府职能转移和权力下放的组织载体。

1．促进非营利组织的能力建设。“授能型政府”的建设是通过促进承接政府职QB转移和权力下放的非营利组织的能力建设达到的：第一，在发展所需的外部法制环境方面；第二，改革所导致的职能的转移和权力下放方面；第三，在确定准入门槛和资格认证方面；第四，在公共服务的供给与生产的分离、在公共服务的购买、委托合同、契约签订、服务数量和质量标准的控制及服务消费的可选择性方面，在资金支持上由人头费、事业费向项目经费转变方面；第五，在用税收(减免税、退税等)、补贴和特许经营等方式引导非营利组织从事某些公共服务的生产方面；第六，在消费者消费金、代币券的发放、服务消费的可选择性、政治管理、监督甚至大众媒体的宜传等方面；第七，在政府对NPO管理方式的转变方面：对NPO的管理，主要表现为变计划管理为市场管理，变管理―服从关系为管理―互动伙伴关系，变单一行政管理为依法综合治理，变指挥命令为协调服务。

2．促进市场组织的能力建设。政府促进市场组织能力建设不仅表现为市场组织的发展提供良好的外部条件，增强企业的竞争力和生存能力，而且还表现在引导企业成为“企业公民”和公共责任主体，鼓励他们设立基金会、慈善捐款、组建志愿者队伍回报社会，参与社会公共事务。作为社会财富的主要创造者和社会资源的重要占有者，它们承担公共治理责任和提供公共服务的能力和影响力绝对是不可忽视的。

(二)建立“有限政府”。其基本内涵是：把政府的权力边界严格限定在市场和民间组织不能发挥作用的领域，缩减政府机构和层次，降低行政成本，提高政府效率和效能。通过法律界定政府边界，尊重市场在资源配置中的基础性作用和非营利组织承接政府职能、促进和谐社会中的作用，把财政经费更多用于

公共物品和公共服务中去。

1．促进政企分开，把发挥资源配置基础性作用的权力还给市场，把投资主体的权力还给企业和个人，多一些备案制和核准制，少一些审批制，政府充当的是保证市场主体有秩序牟利的“守夜人”角色，而不是以公权谋利。

2．推动政事、政社分开，把社会的事情交给社会。尊重非营利组织在提供公共服务、承接政府转移职能和建立和谐社会中的作用。政府要在尊重法律法规的基础上重塑与非营利组织的关系，确立自己的行动边界，不要干预属于非营利组织自治范围内的事情。

3．裁减政府层次和机构，把财政更多用于公共物品和服务。按照“有限政府”的原则，必须以法律形式实现官员总体数量控制，把五级甚至七级的行政层次直接缩减为两级或三级，中间层次撤销地市和副省级城市，改为由中央直管市或省直管县，基层撤销乡镇或街道。

(三)塑造“服务型政府”。其基本内涵是，发挥市场机制在改造政府中的引领作用，贯彻消费者导向；重目标而不是重程序；责任意识；竞争机制；把消费者选择、监督原则等市场原则引入政府治道变革中，推动政府由划桨变为掌舵，由官僚制的缺乏回应性的政府变为高效率的负责任的政府。

服务型政府就是回应型政府。像生产者经营者对消费者的需求回应一样，增强自己对公民需求偏好的及时反映，要求自己的管理及服务迅速快捷。

服务型政府就是责任型政府。责任意识要求政府在依法行使自己的管理和服务责任时，必须清楚地划分职权范围从而使个人对自己的行为负责，并且要兑现在选举时对选民或选民代表所作出的庄严承诺，既要对自己的行政行为负责，又要对自己的行政过错敢于承担责任。

(四)构建“统合主义政府”。其基本内涵是，发挥政府作为社会治理主导者的角色，在促进非营利组织和营利组织能力建设的同时，开放政府管理边界，吸纳NPO和营利组织参与社会治理和“协作生产”公共服务，通过建立政治社会与公民社会的和谐关系达至社会善治。

1．政府需要吸纳民间组织提供公益服务、参与公共管理。由非营利组织和团体构成的市民社会一方面承接了政府改革中转移的事业的和社会的职能，另一方面通过非营利域初级社会秩序的建立，在化解社会矛盾、解决居民纠纷方面，在培养公民的组织自立的、互助的社会公德和民主社会所必需的自治(self-rule)体验与自治习惯方面，在稳定社会秩序使社会有序发展方面，在通过自己的专业化知识或者对某一方面的特长为政府提供决策咨询方面，在帮助处理公共危机方面(比如环保、公共卫生事件)，在通过有组织的民众为政府提供合法性支持、监督政府依法行政、限制政府职能的无限扩张和保护公民不受政府非法侵害方面都在发挥着其他域难以发挥的社会基础设施(socialinfrastructure)作用。这样说来，国家与社会的统合主义模式，对于把非营利组织的作用纳入公共服务体系并通过非营利组织整合社会成员，参与公共管理依然足现实的选择和政府治道变革的重要内涵。

2．政府需要吸纳市场力量参与公共服务和公共治理。不仅市场需要政府，政府也需要市场组织。这种合作伙伴关系不仅包括通过企业缴纳的税收维持和支持政府的生存、公共管理和公共服务的需要，而且对于调动市场组织设立商会、行会、基金会、建立志愿服务组织，参与社会治理和社区治理，对于分散政府管理的责任、减轻政府管理社会的负担，对于构建社会主义和谐社会的局面都将起到不可忽视的作用。对于市场经济领域来说，行会、商会等就是代表工商企业的公共领域，它对外作为工商企业的全权代表出使“政治国家”，表达利益诉求，影响政府决策。它还通过组建志愿组织参与公共治理与公共服务。