正确理解破解“两个二元结构”提高城镇化水平和质量的实质内涵

摘要：新型城镇化的核心是人的全面发展。两个二元结构”是内在统一的，其实质是人的权益不平等。破解“两个二元结构”是顺应新型城镇化建设的内在要求。必须立足于人的全面发展，充分发挥市场和政府合力依法统筹破解“两个二元结构”。

关键词：“两个二元结构” 城镇化质量 依法统筹破解

党的十八届三中全会吹响了全面深化改革的号角，新型城镇化建设的核心是通过全面深化改革，破除城乡之间和城市内部“两个二元结构”，实现人的全面发展。要有效破解“两个二元结构”提高城镇化水平和质量，必须从理论上界定好“两个二元结构”的内涵，揭示破解“两个二元结构”与提高城镇化水平质量的关系。

一、“两个二元结构”的实质是人的权益不平等

1.城乡二元结构的实质是城乡居民权益二元化

我国城乡二元结构是计划经济时代的产物，不仅表现为传统工业与现代农业的二元经济结构形式，还表现为城市和农村长期分割的二元社会结构形式。城乡二元分割是以二元户籍制度为基础，包括二元社会保障制度、二元土地制度等制度安排造成的，使得城乡居民在经济权利、政治权利、社会地位上人为地不平等。

（1）城乡二元户籍制度是城乡二元体制的基石。通过二元户籍制度，在制度上把城镇居民和农村居民在身份上分为两个截然不同的社会群体。目前，我国城镇的教育、医疗、社会保险、公共服务等资源是依据本地城镇户籍人口配置的，大量非本地城镇户籍人口，尤其是农民工，尽管实现了地域转移和职业转换，但无法实现身份和地位的转变，客观上不能平等地享受城镇的公共服务与资源，使得农民不能平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。这种以二元户籍制度为基础的城乡隔离制度的结果必然是利益向城镇“非农业人口”倾斜，广大农民成为“二等公民”。

（2）我国城乡二元结构的本质是城市居民和农民的权利不平等。城乡的制度二元化客观上是利益的二元化。比如，城乡的医疗保障是不一样的，城镇职工享受公费医疗，农民则享受合作医疗；城乡劳动者的退休待遇也有天壤之别，城镇职工有退休金可领，农民直到近几年才开始发放，并且水平不高：政府拨付的教育经费、文化经费、公共设施建设和维护经费、医疗卫生经费等，按城乡人均经费比较，农村明显低于城市。

（3）城乡二元结构已经渗透到中国经济社会的方方面面。特别是同城乡社会各阶层的利益关系纠结在一起，根深蒂固、盘根错节。城乡二元结构体制是为计划经济服务的，是计划经济体制在农村的最后一个堡垒，改革的难度很大、阻力很大，但又非改不可，不破除城乡二元结构，城镇化水平和质量就很难提高。

2.城市内部二元结构的实质是城市居民权益不平等

近年来，在城镇化快速推进中，一些城市内部二元结构问题也越来越突出，繁华的城市中心区与简陋的棚户区、城中村、城乡结合部并存，在城市内部形成明显反差。在城乡二元结构还没有得到根本改变的同时，城市内部“二元结构”现象又在显现。

（1）城市内部二元结构是市场力量和政府行为双重作用的结果。我国“城市内部二元结构”，由来已久，20世纪80年代以来更趋突出，实质是是城乡二元结构在城市内部的复制与异地再生。城市内部二元结构既包括城镇居民与进城农民工之间在生产生活条件上的差异，也包括城镇历史遗留的棚户区困难群众与大多数市民之间在居住条件上的差异。城市居民地位二元结构，主要是基于本地居民与外来人口（主要是农民工，但不只是农民工）两种不同的身份，忽视破除城市内部外来人口与本市人口之间的身份、权利不平等，以此建立城市本地居民与外来人口两种权利不平等的制度体系，实行“城市分治”，使外来人口处于“二等公民”的不平等地位。城市公共服务二元结构，主要是基于城市规模扩张，由于中心城市与城中村郊区、新城区与旧城区条件差异性，导致出现了城市内部一边高楼大厦、另一边棚户连片发展极不平衡的二元现象。

（2）城市内部二元结构是传统城镇化的必然产物纵观世界各国城镇化发展历程，以及我国城镇化进程中的经验教训，都呈现这样一个事实：传统城镇化所导致的城市内部二元结构，正在成为新型城镇化进程中一个巨大的痼疾所在。这种城市内部二元结构的典型代表，就是二十世纪一些拉美国家的传统城镇化进程，学界称之为“中等收入陷阱”，亦称为“拉美陷阱” 拉美陷阱的实质，就是在城镇化中产业发展没有同步，没有解决好产业和就业问题，导致城市内部不同群体的居民可支配收入水平与公共服务享有水平存在明显差距 战后许多发展中国家在高城镇化水平下落入“中等收入陷阱”，一个重要的原因是不能给城镇人口和移民提供足够的就业机会和配套的公共服务，出现了一边高楼林立、一边棚户连片的“贫民窟”现象。中国正在经历人类历史上最大规模的城镇化加速过程。一些城市的贫民住区问题已经彰显，所谓的“城中村”、“棚户区”在许多方面都与国外的贫民窟非常相似。根据国际经验，中国城市的贫民住房将面临巨大的压力，极有可能产生贫民窟。政府需要采取切实可行措施，防止贫民窟在中国重演。

（3）城市内部二元结构空间表现为贫富功能分区。城市空间贫富功能分区，体现为一边是高楼大厦，另一边是棚户连片，贫富分化明显。棚户区一般分布于建设历史较长、环境品质退化的老城区，多位于城市的老中心区、老工业区和老矿区，是由于产业转型和体制改革形成的低收入城市户籍人口住区，在老工业基地城市表现最为突出。目前，我国把棚户区分为城市及国有工矿、林区、垦区和中央下放地方煤矿棚户区五大类。这些棚户区还包括“城中村”，平房密度大、使用年限久、房屋质量差、人均建筑面积小、基础设施配套不齐全、交通不便利、治安和消防隐患大、环境卫生差，常以集“脏乱差”于一身的城市问题区域形象出现。城中村现象集中出现在城乡人口快速流动、城镇化迅猛扩张的地区。“城中村”的房屋布局混乱，造成其规划、建设等长期处于混乱状态。当前，我国城市还有大量的人口居住在棚户区。对于一些资源型城市、老工业基地和矿区，伴随体制转型和资源桔竭，大量职工下岗失业，数百万工矿企业工人长期生活在棚户区中。棚户区已经成为我国城市内部二元结构的集中反映。这既是历史遗留的问题，也是我国推进现代化进程迫切需要解决的问题。棚户区带来的潜在的社会后遗症是巨大的，会把不平等现象制度化、实体化、程式化，导致群体对立、阶层分化，进而激化矛盾，甚至造成严重社会动荡。

3.“两个二元结构”是内在统一的

城乡二元结构与城市内部二元结构是一个有机整体，两者相互联系、相互影响，统一于现代化转型中。城市内部二元结构是在城乡二元结构基础上形成的，是市场化改革以来城乡二元结构在城市中的新形态。改革开放以来，随着工业化、城镇化的快速发展，人口不断向城市集中，在传统的城乡二元结构体制作用下，出现了农民工这一特殊群体，把这种空间上分离的城乡二元社会问题转化为在同一空间区域（城市）内出现的二元结构现象，这就是城市内部二元结构。现实中农民工问题、“蚁族”问题、流动人口问题等城市外来人口问题，都属于城市内部二元结构问题的不同表现。、我国各大中城市，“两个二元结构”交织在一起，构成了我国城镇化有的严重“两个二元化”现象。

二、破解“两个二元结构”提高城镇化水平和质量的核心是实现人的全面发展

1.“两个二元结构”的存在是城镇化水平和质量不高的显著标志

（1）城镇化水平和质量提高的根本标志是人的全面发展。城镇化水平是衡量一个特定区域内城镇化发展程度的数量指标，一般用人口城镇化率表示，它的具体计算一般使用一定地域内的城市常住人口占总人口百分比来表示，用于反映人口向城市聚集的过程和聚集程度。城镇化的质量，是指城镇化的健康状况，是与城镇化数量相对的反映城镇化优劣程度的一个综合概念。从内涵上讲，城镇化质量包括城市内部一体化发展质量、城镇化推进的效率和城乡协调发展程度三个方面。从构成要素看，城镇化质量又可分为经济城镇化质量、社会城镇化质量和空间城镇化质量。由此可见，城镇化质量是一个综合概念，它是城镇化各构成要素和所涉及领域质量的集合。城镇化的核心是人的城镇化，任何区域城镇化水平和质量的提升，都必须围绕人的发展，即人全面融入城市，做到劳动、身份、生活、心理进城“四位一体”，真正使在城镇居住的人“进得来、住得下、过得好”，只有这样，我们才能说城镇化水平和质量得到了提升。

（2）“两个二元结构”阻碍了城镇化水平和质量的提高。城镇化题中之义就是让更多进城的人全面融入城市，享受城镇现代化生活方式。“两个二元结构”的存在，从本质上说，就是从制度层面上割裂了城乡居民、城市内部居民之间的高度融合，使得各阶层居民权益的不平等，阻碍了城镇化水平和质量的提高。当前，我国城乡居民及城市外来人口面临的户籍身份、子女上学、就业就医、房屋居住、社会保障、公共参与等公民身份和基本公共服务的长期不平等问题不断积累，“蚁族”、。蜗居”等城市社会问题日益凸显。2013年，我国按照常住人口计算有2.89亿人处于“人户分离人口”的状态。这种注重城镇化量的提高、忽视城镇化素质提升的城镇化模式是不可持续的，也是新型城镇化建设要解决的首要问题。

2.有效破解“两个二元结构”是顺应新型城镇化建设的内在要求

（1）有效破解“两个二元结构”是实现以人的发展为主导的城镇化转型的重要保障。新型城镇化建设的核心的是实现人的全面发展。我国城镇化在“两个二元结构”作用下形成了两个特殊群体，即外来务工人员群体和棚户区居民群体。城乡二元结构形成了数量巨大的外来务工人员群体，城市内部二元结构形成了大量的棚户区贫困居民。在城市，这两个群体的数量非常庞大。他们的一个共同特点就是不能够很好的全面融入城市，只是身体进城，而生活、心理没有进城，不能平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。因此，他们不是真正意义上的城市居民。他们之所以不能全面融入城市，就是因为“两个二元结构”的存在，造成基本公共服务供给的二元化，使得他们虽然身体进了城，生产、生活等各方面却得不到城市居民的待遇，因而也就不能全面融入城市。外来务工人员群体虽然在城市劳动，却还是享受着农村户籍所在地的公共服务；棚户区居民以住房为主的公共服务也得不到改善，沦为城市的“二等公民”。从这个意义上说，“两个二元结构”使得大量进城的人不能全面融入城市，因而也就阻碍了城镇化水平和质量的提高只有有效破解“两个二元结构”，才能推动以物为核心的城镇化向以人为核心的城镇化转型

（2）有效破解“两个二元结构”是统筹实现“两个一体化”的必然要求。实现城乡一体化和城市内部一体化的有机统一，是新型城镇化建设的根本要求。“两个二元结构”的存在阻碍了农民市民化和城市居民平等分享发展的红利破解“两个二元结构”，是一项系统工程，必须顺应新型城镇化建设要求，以实现人的全面发展为最终目标，综合运用经济、法律、政策等多种手段.把工业与农业、城市与乡村、市民与农民以及城市内部作为一个整体，协调工农关系、城乡关系，统筹谋划、综合考虑，通过体制改革和政策调整，逐步清除城乡之间和城市内部的藩篱，实现城乡一体化和城市内部～体化的有机统一。这就要求我国各级党委、政府在领导推进破解“两个二元结构”进程中，必须紧紧围绕“城乡一体化和城市内部一体化”目标的实现，消除对人的体制歧视和不公平，让广大农民和棚户区居民平等参与现代化进程，共同分享现代化成果。城镇化水平和质量的持续提高，会使更多农民通过转移就业提高收入，通过转为市民享受更好的公共服务，从而使城镇消费群体不断扩大、消费结构不断升级、消费潜力不断释放，带来城市基础设施、公共服务设施和住宅建设等巨大投资需求，为经济发展提供持续的动力。

3.必须发挥“市场与政府”合力依法统筹破解“两个二元结构”

（1）必须立足人的全面发展统筹破解。2014年政府工作报告中明确提出，到2020年，要着重解决“三个1亿人”的问题。这“三个1亿人”的解决，就是围绕人的全面发展统筹破解“两个二元结构”的过程。只有立足于解决人的全面发展问题有效破解“两个二元结构”，才能为城镇化持续健康发展提供体制前提和制度保障。这就要求我们在破解“两个二元结构”中，必须牢固树立既统筹兼顾各类人群权益的理念，消除对人的发展的体制歧视和不公平，实现市民与农民、本地居民与外来人口的身份平等、机会平等和权利平等。破解城乡二元结构，关键是推进城乡基本公共服务均等化，消除对农民的制度性歧视。破解城市内部二元结构，关键是建立居民平等的体制机制，实现和保障城市外来人口平等的就业权、受教育权、健康权、居住权、社会保障权，以及对城市公共事务的选举权、知情权、参与权、表达权和监督权。

（2）必须依法破解。“两个二元结构”的破解涉及到城乡居民和城市内部居民、农村内部居民的政治、经济、社会、文化、生态文明等方方面面的权益调整，既不能借口不具备条件而固守既有的利益格局不进行体制改革突破，也不能搞。各地要立足实际，顺应老百姓的期望要求，加强顶层设计，充分发挥老百姓的积极性和创造性，把顶层设计与摸着石头过河有机结合起来，积极稳妥依法推进“两个二元结构”的破解。坚决杜绝打着破解“两个二元结构”的旗号侵害老百姓权益搞假改革的行为发生，切实做到在推进破解“两个二元结构”进程中，依法依规有序积极稳妥推进。

（3）必须统筹发挥市场与政府的合力作用。破解“两个二元结构”、提高城镇化水平和质量，政府与市场的作用都不可偏废，把两者的作用有机结合起来形成协调合力，是处理好政府与市场关系的重要原则。过分夸大政府的作用和过分夸大市场机制作用都是有害的、不可取的。因此，我们必须根据新型城镇化发展所处的不同时期和面临的不同发展环境，与时俱进地调整和转换政府角色，充分发挥市场机制在城镇化资源配置中决定性作用，同时更要有效发挥政府的支持保障作用。在新型城镇化建设中，非公共产品的提供，市场竞争领域，必须强化市场的主体地位，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用；基础设施等准公共产品提供，在重视政府的调节作用的同时，要充分发挥市场的主导性作用，积极引导社会主体参与非公共产品领域的建设；纯公共产品的提供，尤其是制度建设、体制改革、纯公共服务、市场监管、环境保护等方面，政府必须发挥决定性作用，敢管且管到位、管得有效，切实破解“两个二元结构”。只有政府把该放的权力放掉，把该管的事务管住管好，切实理顺城镇化建设中政府与市场的关系，统筹发挥好市场和政府的作用，才能有效破解“两个二元结构”，提高城镇化水平和质量。