基于城市化进程中土地问题研究

【 论文 关键词】：城市化；耕地保护；土地利用；集约利用；耕地补偿

【论文摘要】：近年来随着城市化进程的加快,我国耕地保护形势很严峻，耕地数量的逐年锐减,已成为影响我国社会稳定的重要因素。本文通过分析城市化进程中土地利用及耕地保护的现状和面临的困境,并对此提出相应的建议,探索当前我国耕地保护的对策，以促进社会的稳定 发展 。

近年来,随着我国城市化进程的不断加快,大量的城郊农地转为城市建设用地, 因为要保证城市建设用地的供应,势必要大量占用农地,尤其是占用耕地。而在我们这样一个人多地少、耕地相对不足的国度里,也必须要解决好吃饭这一问题。所以吃饭和建设就成了一个两难问题。我们必须切实的保护好我国现有的耕地资源，才能在建设城镇的同时，也解决好吃饭问题。

一、城市化进程中的土地利用问题

在城市化进程中，由于一系列的原因，使得目前的土地利用存在很多问题。主要表现在以下几个方面：

1. 征地范围过宽,规模过大,导致大量耕地被占用

我国土地管理法规定,国家为公共利益可以将农民集体所有的土地依法征为国有。然而,公共利益的界定过于宽泛,成了地方政府大量征用 农村 集体土地的挡箭牌。造成了目前我国城市化进程中征地范围过宽,规模过大,大量耕地被占用的现象。另外,由于我国 法律 体系的不健全,对于农民是否拥有土地的归属权、继承权、支配权等问题，在法律上仍没有给出明确的解释和说明,并且种粮的 经济 效益低,许多农民淡化对土地的依赖。当他们知道政府要将耕地用来扩展城市建设,且给予他们一定的补偿和农转非等待遇条件时,一些农村集体在短期利益的驱动下,更倾向于耕地被征收。这对大量耕地被占用的现象起了推波助澜的作用[1]。此外，农民建房占用不少耕地[2]，以国家投资为主的建设也占用了大量耕地，城市无限制向外延扩展。

2. 城市土地利用粗放,浪费严重

城市人均用地水平偏高,但土地利用效率却十分低。城市用地增长速度高于城市人口的发展速度。此外,我国城市建筑的容积率较低,这说明我国城市现在的土地利用效率还比较低[3]。另外， 由于受城市土地利用利益分配机制不合理、制约手段不得力、政策引导不到位等因素的影响,土地资源利用粗放、浪费的现象很突出:一些地方片面追求经济增长指标,为要政绩,不惜以牺牲耕地资源为代价,盲目招商引资上项目、扩大城市规模,无视土地规划,违规设立各类开发区、经济园区、大学城,造成耕地闲置浪费。目前,这种低效粗放扩张现象在各地区都十分普遍。

3. 城市土地利用结构不合理

由于各地区城市土地利用总体规划落后和 历史 原因,我国城市土地利用结构不合理,

利用效率低,党政军机关、大专院校、 工业 等单位占据着城市的中心区和高地价区,城市土地的级差地租得不到体现,从而导致城市土地产出率低。另外,还体现在工业仓储用地比重偏大,城市绿化用地和 交通 用地比重偏小，造成城市生态环境差。目前,城市土地使用制度发生了改变,但还存在土地利用上的双轨制,城市土地的真实价格还没有得到体现,土地使用税征收标准过低,这不仅不能使过去不合理的土地利用空间结构得到调整,反而加剧了这种不合理性。据有关资料表明,我国工业用地占建设用地总量的比例高达26%,超过美国(7.3%)和香港特区(6%),也超过许多发展

2. 强化政府对耕地保护的责任,规范政府行为

现实中耕地随意被占用、建设无序等现象的发生,既有政府管理不力的原因,又有政府行为不规范的因素,同时也体现了土地管理体制中存在缺陷和问题。由于土地农用的比较利益低,如果完全由市场机制进行配置,那么耕地就会不断地被转为建设用地。为了保障国家的粮食安全,必须强化政府对农地的保护作用,严格控制农地转为建设用地的数量。要从征地和供地两方面规范政府行为,改变目前一些地方政府从当地利益出发,为建立政绩而以地生财、竞相出让土地的做法。规范政府的征地行为,要严格规定各级政府的征地权,杜绝各级政府以公共利益为借口滥用征用权,同时提高征地成本,保障被征地农民的合法权益;同时要求各级政府严把土地供应关,完善土地的有偿使用制度,严格执行招、拍、挂,增强土地出让的透明度,减少土地出让中的出租、寻租行为。

3. 完善占用耕地补偿制度,建立土地开发整理新机制

政府必须进一步明确责任,负责本行政区内的耕地占补平衡,通过土地开发、整理、复垦落实耕地占用补偿的法定义务。建立包括 经济 发展 与耕地占用数量的关系、耕地质量评价、耕地的食物生产潜力评价以及耕地变化的粮食安全效应等在内的耕地储备体系,推动土地开发整理产业化。严格土地开发、整理的项目管理,建立从事土地开发、整理的专门机构,采取招标的方法推行 企业 化经营。鼓励开发整理机构多方面、多渠道筹集资金,按照谁投资谁经营谁受益的原则,充分利用优惠的税费政策调动各方开展土地开发整理工作的积极性,确保各地区耕地占补平衡。

4. 完善土地产权制度

保护耕地是保证农业稳定发展、粮食生产能力提高、实现社会和经济长期持续发展的关键,而保护耕地,从根本上依赖于有效的土地产权的设置和安排,依赖于土地产权制度的建设。随着商品经济的发展,我国现行的土地产权制度已呈现出某些局限性。例如:土地所有权主体不明确;土地产权界定不清晰;土地产权结构不合理等,并成为保护耕地,实现耕地可持续利用的主要限制因素之一。