国内外社区规划理论实践及对我国社区规划的启示

摘 要：西方历来有向发展中国家输出他们认为正确的理念和实践的传统，公众参与和社区优先也成为西方民主城市规划强调社会公正的典范。但是，发达国家和发展中国家的根本差别视乎被忽视了。越南胡志明市、印尼雅加达和珠三角区域存在广泛的住房自发建设，出现了大量的“城中村”。强化区划制度的建立远比公众参与和社区规划重要。藉此分析了我国的社区规划，以期更好地服务于城市建设。

关键词：社区规划;发展中国家;区划

1 西方社区规划的理念

如果城市规划不再是自上而下塑造城市的工具，城市规划就应该成为代表自下而上公众利益的手段。社区这个地域单元具有独特的物质和社会空间特征[1]。如此，以公众参与为主导的社区规划成为西方城市规划实践的主要内容之一。西方历来有向发展中国家输出他们认为正确的理念和实践的传统，公众参与和社区优先也成为西方民主城市规划强调社会公正的典范。但是，发达国家和发展中国家的根本差别视乎被忽视了。发展中国家的城市化都或多或少地经历了住房自发建设的现象，比较著名的是拉美国家的贫民区，印尼的城市村庄，和中国的小产权房和城中村。事实上，不少发展中国家的市民就是居住在自建住房中。这种做法受到许多国际组织和不少来自发达国家的规划师的赞赏，认为城市低收入社区居民住房自发建设是解决住房问题的有效方法，甚至比政府的公共住房计划还有效。

但是，东南亚发展中国家（如越南、菲律宾、印尼、孟加拉国）城市中的住房住房自发建设似乎只有利于一小部分居民，而大部分公众并未受益，相反还间接受其损害。越南胡志明市和印尼雅加达存在广泛的住房自发建设，整个城区宛若巨大的“城中村”。与其说民间自助解决住房问题，还不如说暂时地解决了现状居民当时的住房问题，城市未来居民的住房问题如何解决？这个解决方案是否可持续？不可忽视的是随之而出现的环境污染和空间混乱无序成为新的城市问题。

2 亚洲发展中国家和珠三角的案例

越南将居住用地平均分配给城市家庭，以便让居民在“宅基地”上自建住房，只具备土地使用权的“宅基地”可以出租和出售。与中国不同的是，中国只有农村村民有“宅基地”，越南城市居民也有“宅基地”。细小地块上的自建住房土地利用率极低，合法的容积率应该低于1.0。胡志明市中心的平均居住人口密度2.7万人/km2，远比世界上著名的高密度城市香港岛的1.6万人/km2和新加坡的0.7万人/km2更高。香港和新加坡的公寓住房大多在十几层或几十层，新加坡最高的公共住房是50层，而胡志明市中心城的非法自建住房大多在4-6层。香港居住地块容积率最高达10.0，新加坡达8.4，一般居住地块的容积率在2.0-3.0之间。由此推算，胡志明市的住房存在严重的短缺。普遍细小的“宅基地”上的自建房造成两个不良结果：第一，恶劣危险的高建筑密度居住环境。第二，自发建设的模式造成胡志明市住房空间严重短缺，人为推高住房的价格和租金。高房价与低下的国民经济实力不相称。不少发展中国家大城市中心区的房价甚至比东京、纽约和伦敦的房价还高，原因就是因为稀缺土地没有得到高效率的利用，高房价继而阻碍经济发展。

改革开放以来，中国的城市化程度随着迅猛的工业化而快速提升，珠三角区域的发展充分体现工业化推动城市化的过程。1990-2002年期间，珠三角区域的非农建设用地增长了2.6倍。广州所属的某区曾经是县级市，所以目前将近一半的常住人口属于农村人口，居住在村里。但是此区的农业在区经济中只占5%，显然大部分农村人口已经从事非农经济活动，尽管身份仍属农民。区内农用地占69%，非农建设用地占31%。城市化造成土地的细碎化，农业用地与非农建设用地高度混杂。出现所谓“村村冒火，家家冒烟”的特殊城市化问题。开发所致的城市空间杂乱无章，安宁优美的村庄变成丑陋的“城中村”。在公共管制缺失的情形下，私有管制应运而生。代表私有管制的“门禁小区”是开发公司能够在城乡边缘地区为中产阶级提供体面居住环境的唯一选择。因为没有规划，私有管制下的空间土地利用效率高;因为没有规划，缺乏公共管制下的土地利用效率低。土地开发细碎化的城市总体规划对农村集体不利，这是问题所在。解决的方案在于：能够结合农村集体利益的城市总体规划;或者是能够避免土地开发细碎化的农村社区规划。

3 区划制度的重要性

在城市化迅速发展的现阶段，强化区划制度的建立远比公众参与和社区规划重要。上述三个案例的共同之处是区划制度的缺乏，可能亚洲发展中国家都有这个缺陷。新民晚报报道上海汤臣高尔夫别墅小区违法搭建超过85%，匪夷所思。一个高收入城市门禁小区的居民居然将城市居住区等同于农村村庄。原因可能是区划属于城市制度，而亚洲发展中国家是传统的农业社会。低密度社区（如村庄）建设不需要正式的规划控制，依照“乡规民约”和风水信仰的建设可能更有意思。没有规划控制的高密度城市建设会导致灾难性的后果。区划首先明确城市中市民与政府之间，市民与市民之间的土地利益关系，并将利益关系法制化，个体与总体相互尊重。所谓公众参与和社区规划，无非是尊重城市居民的现状利益，区划的功能也在于此。高密度城市存在严重的潜在土地利益冲突（个体与个体、个体与总体之间），解决的前提首先是法制，公众参与的基础也是土地利益的法律关系。新加坡城市规划的公众参与直到现在还没有达到西方民主国家的水平，但是独立后将近50年的、政府一手主导的、高速度经济发展并没有导致一个不公正的城市。恰恰相反，新加坡城市是个经济效率、环境持续和社会公正的典范[2]。

4 我国社区规划的现状

从1997年开始，国家对住房政策进行改革，货币分房政策取代了原先的福利分房。城市居民居住模式由原先单一的“单位邻里”型逐渐向新的“社会邻里”型转变，社会也由原来的“单位人”逐渐向“社会人”过渡。

因为起步较晚，我国关于社区规划理论的研究目前主要是借鉴西方社会学和城市规划的理论成果。迄今为止，国内所介绍的主要有类型学、区位学和社会行动理论等。此外，也有一些学者将系统论、社会互动论和社区冲突论引入到社区规划研究中，这在一定程度上完善了社区规划的理论框架。

在我国以公有制为主体，其它多种经济成分并存的所有制结构背景下，与西方国家相比，政府掌握了更多的资源分配与使用的权力，具备更为严密的组织系统和组织保障[3]。城市社区以“行政社区”为主，社区管理与行政管理密不可分。

上海作为我国最大的工商业城市和金融中心，率先提出“两级政府、三级管理及四级网络”的社区管理模式，推动市、区两级政府及各有关职能部门权力下放和分权，以街道办事处为主体，强化政府在街道层面的行政权力与行政效能，同时构筑居民委员会所属的居民小区第四级管理与服务网络，从而形成“小政府或强政府，大社会”的新的管理体制。以此为基础，有的学者提出建立“市（实）-区（虚）-街道（实）-社区（自治体）”的两实一虚，三级管理网络的行政-社区体系。有的学者提出新邻里观，提倡建立“居住区-小区-邻里”的社区管理模式。对邻里规模的界定，则提出以约300人（或约90户）为宜，邻里以院落围合的方式设计，促进形成密切的邻里关系，形成个人支持的社会网络。同时倡导面向社会、自下而上的规划体系，引导公众参与、小规模改造城市，实现社区文脉的继承与发展。

5 我国社区规划的启示

我国近十年来的社区规划研究至少具有以下贡献：揭示了城市中的一些重要问题，初步探讨了产生问题的根源与解决对策;为我国城市规划体系增添了新的内容;研究内容在拓展、深化。但依然存在如下不足：社区规划概念模糊、理论框架松散，对社区发展的指导性较弱;社区规划以静态研究居多，动态研究较少;社区规划的社会效应尚小，距全面开展仍有一定距离。

对此提出一些建议：加强社区规划理论研究;开展社区规划实践，探索社区规划的基本框架;培育良好的社区规划环境，建立公众、企业、社区组织、规划机构和政府部门相互协调机制;引进国外先进的经验、理论与方法，开展不同学科的交流[4];尊重社会与个人，建设个性化的生态社区[5]。

参考文献

[1] 威廉・洛尔著，张纯译.从地方到全球：美国社区规划100年[J].国际城市规划，2011，26（2）：96.

[2] 朱介鸣.西方规划理论与中国规划实践之间的隔阂――以公众参与和社区规划为例[J].城市规划学刊，2012，1：9-16.

[3] 姜劲松，林炳耀.对我国城市社区规划建设理论、方法和制度的思考[J].城市规划汇刊，2004，3：57.

[4] 薛德升，曹丰林.中国社区规划研究初探[J].规划师，2004，5：90-92.

[5] 张侃侃，王兴中.可持续城市理念下新城市主义社区规划的价值观[J].地理科学，2012，32（9）：1083.

作者简介：郭昌晟（1992―），男，江西赣州人，硕士研究生，主要从事区域发展与城乡规划研究。