地方政府债务绩效评价指标体系研究

[作者简介]宓燕(1977－)，女，浙江宁波人，南京林业大学经济管理学院教师，研究方向为物流与供应链管理、绩效评价。

[摘要]制定科学、系统、全面的评价指标体系是债务绩效评价首先要解决的问题。建立债务绩效评价指标体系应遵循系统性原则、科学性原则、可比性原则、简明性原则和导向性原则，比较系统的评价地方政府债务绩效的统计指标体系应包括经济水平和产业结构调整、科技进步与人口素质提高及居民生活水平提高3大类20项具体指标。

[关键词]地方政府债务；绩效；层次分析法；评价指标体系

[中图分类号]F810．7

[文献标识码]A

[文章编号]1003―3890(2006)12―0064―04

一、引言

近年来，国内学术界主要围绕中央财政赤字的一些基本理论问题，如财政赤字的内涵、产生的原因、财政赤字与一些宏观经济指标的关系及财政赤字与公共债务及经济增长之间的关系等问题展开研究，形成了一批研究成果。但对地方财政赤字问题研究，尤其是地方政府债务对地方财政的影响研究则显得比较薄弱，内容上主要集中于地方政府债务的防范与规避、地方政府债务的规模适度性，而对于债务资金使用绩效的研究则不多。

对于财政资金的使用国内已经有很多学者提出绩效评价，但都仅限于绩效的内涵、评价标准、评价指标体系设立原则的研究，各级地方政府每年会设立一些具体指标对财政支出绩效进行评价，但都是围绕财政支出的，对债务资金的使用情况的衡量与控制是相当少的。国内对债务资金使用绩效的研究一般都是围绕着国债展开的。在此，笔者根据中国某省债务资金的实际使用情况，借鉴国债研究的方法和思想，提出了地方政府债务绩效评价指标体系。由于地方债务的支出体系庞大，名目繁多，很难找出具体某一笔债务款项的使用途径、使用效率和效果，而且也难找出翔实的数据，为此，笔者对债务绩效的评价从债务对社会经济的拉动效应和对社会福利的满足角度分析进行。

二、地方政府债务绩效评价指标体系

(一)债务绩效评价的基本原则

债务支出绩效评价不同于微观经济组织的效益评价。微观经济组织的效益评价主要是以获取收益为评价目标，以直接的投入和产出为基本分析框架来进行的。债务绩效评价不仅要分析计算直接的、有形的、现实的投入和产出，而且还要计算分析间接的、无形的、预期的投入与产出，支出绩效既反映为可用货币衡量的经济效益，又反映为大量的无法用货币度量的政治效益和社会效益，债务支出追求的最终目标是社会福利最大化。这表明，政府债务支出绩效评价远比微观经济组织的效益评价复杂。因此，开展债务绩效评价应遵循以下原则。

1．全面性和特殊性相结合的原则。就一省而言，其债务支出结构涉及到经济建设、社会发展、行政司法、科教文卫等众多领域，支出对象的广泛性、差异性决定了其绩效的表现具有多样性特征，如经济效益和社会效益、短期效益和长期效益、直接效益和间接效益、整体效益和局部效益等。要对债务支出进行客观、公正的评价，就必须对上述因素进行全面衡量，从诸种效益的相互结合中得出能达到社会福利最大化的综合绩效评价结果。同时，由于不同类别的支出具有特定的功能，所追求的效益也有其侧重，因此，这就要求评价应在在全面衡量各种效益的基础上，充分考虑不同类别支出所产生的效益的特殊性。

2．统一性和差别性相结合原则。从西方国家的实践经验看，对债务支出绩效的评价可以采取多种方法，常用的有前后对比法、有无对比法、逻辑框架法及成功度法等。但无论何种方法，都有标准、指标、程序和分析框架。结合中国的实际情况，建立财政支出绩效评价体系必须设计一套统一的原则、制度、标准和程序，以此作为开展评价工作的基本规范，否则，评价结果的准确性将失去衡量的依据，评价的程序和质量也会失去控制。考虑到债务支出绩效表现形式的多样性，对不同类别债务支出的评价，可以在统一规范的平台上，充分考虑其差别性，结合各自的功能特性，选择相应的指标和标准来进行。

3．以定量为主，结合定性的原则。定量计算是通过选择一系列的数量指标，按照统一的计算方法和标准，评定债务支出的效益状况；定性分析是评价者运用其自身的知识，参照有关标准，对评价对象作出的主观评判。在实际评价过程中，支出执行的结果有的可以直接用定量化的指标和标准来计算衡量，如经济效益状况，有的则不能用定量指标、标准来计算衡量，如公众的满意度。单纯使用定量或定性的方法进行支出绩效评价，势必会影响评价结果的客观、公正性，如一些对国民经济和社会发展具有重大推动作用的支出由于投资数额大，时间和运行周期长，绩效的发挥具有明显的滞后性；有的支出项目直接经济效益不明显，但外溢效益显著，如果仅用定量指标和标准来衡量，显然不能反映支出绩效的真实情况。所以，在进行评价时，定量计算和定性分析的有机结合非常重要。

(二)地方政府债务绩效评价指标体系的构建原则

制定科学、系统、全面的评价指标体系，是债务绩效评价首先要解决的问题。具体评价时，仅采用一个单项指标或某几个指标必然具有一定的片面性和主观性；而采取的统计指标过多，又会在具体评价时存在操作上的困难。为此，笔者认为在建立债务绩效评价指标体系时应遵循以下原则。

1．系统性原则。债务绩效指标的设置要力求综合反映债务资金的使用效率和效果，追求整体与局部的统一、长期与短期的平衡，从宏观、中观和微观三个层次系统反映所评价区域或项目的债务使用绩效情况。具体讲应满足如下要求：(1)具有足够的涵盖面；(2)各指标间具有一定的内在联系，又有一定的区别。

2．科学性原则。科学性原则就是要求债务绩效评价指标体系的设计必须遵循债务的基本理论和自身特点，具体指标的定义、分类、范围、数据收集、计算方法及权重确定等都要真实、规范、有科学依据，同时要注意所选指标的稳定性、相关性和数据的可操作性，要使指标体系成为一个有机的统一体。

3．可比性原则。为了做到同一地区在时间维上以及不同地区在空间维上指标的可比性，债务绩效评价的指标应使用国际上普遍通用的概念、名称和计算方法，并在时间上保持指标的相对稳定性，以保证历史资料的可比性。

4．简明性原则。债务涉及的内容非常广泛，若面面俱到则可以设计出成百上千个指标，具体评价时操作起来十分困难。因此，指标的选择应尽量做到用较少的指标反映目标中的关键问题，且数据易于收集，针对性高、操作性强。

5．导向性原则。债务绩效指标体系的建立是为了衡量债务资金的使用效率和效果，继而找出所评估地区存在的问题，寻求绩效改进的对策。因此，指标体系的建立应突出债务支出的导向作用。

(三)地方政府债务绩效指标评价体系构建

鉴于中国目前还没有比较系统的评价地方政

府债务绩效的统计指标体系，笔者遵循以上指标体系设置的原则，并考虑统计数据和统计资料的可获得性，在参阅大量文献的基础上，构建出一套评价地方政府债务绩效的综合指标体系，共由3大类20项具体指标构成，指标体系的框架结构如图1所示。

1．农业综合发展借款对农业收入的弹性。此指标反映农业综合发展借款对农业经济的拉动效应，农业综合发展借款由农业综合开发借款和国际农业发展基金贷款、政府担保的国际农业发展基金借款组成。 2．商品零售价格指数差。剧烈的经济波动将极大地降低经济增长的总体绩效和社会总福利。积极的财政介入可以减低过度非均衡，也同样有利于福利的提高。彼得・林德特和查尔斯・金德尔伯格(1985)曾指出：价格稳定是一种明显的净利益。布坎南也认为，积极的财政介入可以减低过度非均衡，也同样有利于福利的提高。在此，笔者将商品零售价格指数作为绩效考核指标之一，此指标使用时以某一基准年为100。

3．私营经济投资增长率。当年私营个体经济投资增量与上年私营个体经济投资额之比，债务资金投入除了对经济有拉动作用外，还存在挤出效应问题，用民间投资增长率来考察债务投资是否对私人部门产生挤出效应，因数据获得途径问题，可用私营个体经济固定资产投资来近似表述私营个体经济投资量。

4．教育设施投入配套资金比。教育设施新增总投入与债务总投入之比，体现对教育的投入及投入的效果。

5．高等教育在校学生数增长率。对于县市、乡镇等地方政府可用普通高中在校学生数增长率来体现教育发展状况和人口素质提高情况。

6。拖欠工资和离退休人员基本养老金债务增长率。拖欠工资和离退休人员基本养老金是财政不足、经济制度和政策变迁以及历史等综合作用的结果，从债务成本的角度出发，拖欠工资和基本养老金所导致的债务的成本是比较低的，几乎是不计息，但政府公共债务有别于私人债务，工资和养老金的拖欠势必对人民的生活水平造成影响，同时会降低人民对政府财政工作的满意度。

7．环境治理专项债务配套资金比。治理资金总投入与环境治理专项债务之比，该指标体现债务对环境治理的投入所引起的社会效应，对其他社会资金的吸引比例，政府的导向性投入所引起的其他社会资金的投入。

三、实例分析

根据建立的地方政府债务绩效评价体系，笔者以某省为例，对该省5年的省级和地市本级债务绩效进行评价。

(一)评价步骤

这是一个多属性评价决策问题，笔者用层次分析法(AHP)对其进行综合评价，具体步骤如下。

1．建立指标数据库，并对原始数据进行归一化处理。其目的是统一指标量纲和缩小指标问的数量级差，科学地进行无量纲处理是综合评价过程的关键。

2．相关性分析。在对指标体系进行综合评价前，首先要从众多的指标中精选少量内容丰富且独立性强的指标构成评价体系。指标的独立性取决于指标间的相关程度，指标间的相关系数越大，其独立性越低。通过相关性分析，省级债务绩效评价从20个指标中精选B11、B12、B13、B14、B15、B16、B17、B18、B22、B23、B24、B31、B32、B33、B34、B35、B36、B38共18个指标；地市本级债务绩效评价精选B11、B12、B14、B15、B16、B17、B22、B23、B24、B31、B32、B33、B34、B35、B36、B38共15个指标。

3．用AHP法确定权重。指标权重的合理与否将在很大程度上影响评价结果的科学性和正确性。目前，在实践中常用的方法仍然是依据研究者的实践经验和主观判断来确定权重，其准确性无法检验，通常带有研究者的主观随意性。近年来，用层次分析法(AHP)进行权重确定得到广泛的重视和应用。

4．综合评价。各类综合指数分别由下一层各相应指标依其权重加权计算而得，其公式如下：

(二)评价结果

根据上述评价模型求解出该省5年的得分(见表1和表2)，曲线分布如图2所示。

从图2可以发现该省从1999-2003年债务资金的使用绩效呈现稳步上升趋势，而地市本级债务绩效以2001年为转折点，1999～2001年稳步缓慢上升，2001年以后下降速度较快，其主要原因是该省13个地级市发展速度、发展水平和发展模式相差较大，南部地区主要依靠外向型经济，发展水平较高，而北部地区主要依靠传统的农业经济。省级债务资金主要致力于基础设施的建设和社会福利的提高，而基础设施的投入对经济的拉动作用有一定的滞后性，所以省级债务绩效起点较低，但上升比较迅猛，而地市本级的人口组成主要是城镇居民，基础设施的投入建设较早，所以1999年地市本级的债务绩效高于省级，但近几年该省几个重要的地市经济发展较快，财政收入总额上升很快，所以在资金上对债务的依赖程度下降，而且在发展模式上主要依靠对外合作，对固定资产的投入逐年下降，所以债务绩效下降较快，2002年以后已低于省级。

四、结语

负债是地方政府解决财政赤字和建设资金不足的一个非常有效的措施。但在举债过程中，由于地方政府对债务缺乏基本的约束和统一规范的管理，不能进行有效的检测、调控，因此极易导致债务危机和财政、金融风险的发生，也会使市民对政府的满意度下降。运用一套科学合理的评价指标体系对债务使用绩效进行评价，并与临近地区进行横向比较，对于监督债务资金的使用，及时发现问题是具有十分重要的意义。

在论文研究过程中，因为数据的可获得性限制，只能对该省省级和地市本级从1999～2003年5年的债务绩效进行评价，也无法与临近地区进行横向比较，笔者将在今后继续作更深入的研究。