试论垄断豁免在我国烟草行业中的适用

【摘 要】本文考察了中国烟草专卖制度的形成发展以及形成的特征，同时分析了在专卖制度下的烟草产业存在的垄断现象。在我国现阶段， 烟草行业应当适用反垄断禁止的豁免制度，在对垄断豁免制度进行分析的基础上探讨其在烟草行业中的适用问题。

【关键词】烟草专卖；行政垄断；豁免制度

一、烟草制度的形成和发展

我国烟草专卖是从北洋政府时期开始的，至今已有百余年历史。烟草制度的改革及立法自上个世纪80年代开始。1982年1月，中国烟草总公司成立；1983年9月，国务院《烟草专卖条例》，正式确立了国家烟草专卖制度；1984年1月，国家烟草专卖局成立；1991年6月，全国人大常委会通过了《中华人民共和国烟草专卖法》；1997年7月，国务院《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》；2009年8月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议对《关于修改部分法律的决定》进行修正。法律、法规的颁布实施，进一步巩固和完善了国家烟草专卖体制。

我国是世界第一烟草大国，中国现阶段的烟民达到3亿多人。我国烟草行业是政府，尤其是地方政府的财政收入的重要来源，对社会经济的作用举足轻重，是我国的支柱性产业。也是行业高度垄断、政企不分、市场化程度最低的产业。在市场经济和国际化经营的环境下，要继续巩固并发展烟草行业在国民经济中的重要地位。

二、我国烟草行业垄断的特点

中国烟草产业是一个典型的行政垄断行业，具有行业性行政垄断和地区性行政垄断的双重属性。中国烟草企业均为国有独资形式或国家控股企业，直接归属国家烟草专卖局系统。换言之，中国烟草产业的产权集中于国家，为完全国有化。根据行政垄断程度的衡量标准，中国烟草产业应属于高度行业行政垄断产业。高额的烟草利税驱使地方政府对本地烟草产业过度干预，利用行政权力封锁本地烟草消费市场、限制和排斥异地烟草制品进人本地销售，由此导致的地区分割现象严重影响中国烟草产业的集中化与规模化水平，造成整个烟草产业在空间分布上过于分散，所以中国烟草产业也是地区性行政垄断行业。

烟草财务体制作为我国烟草产业的行政垄断的制度性梗阻，影响着烟草行业的市场结构特征与企业行为模式，而且从根本上决定了中央与地方、烟草工业与商业的利益分配格局，此外还关系我国烟草控制的进程。烟草产业的地方保护盛行。地方保护是我国烟草行业的一个特点。受利益的驱使， 地方政府尽可能拒绝外地烟的进入，地方烟草行业则不遗余力地使自产烟在本地区把国家专卖变成了地方专卖。

三、反垄断法在烟草行业的适用与豁免

反垄断法的适用豁免是指对于在形式上符合反垄断法禁止的规定的行为，由于符合免除责任的规定而从反垄断法规定的适用中排除。i反垄断法的豁免制度是在反垄断法的实践中产生并逐步发展、完善起来的，与反垄断法主体的禁止制度相匹配，是反垄断法的一项重要内容。

反垄断法的适用豁免有两种类型：行业豁免和行为豁免。行业豁免主要集中于投资大、回收期限长的行业，即自然垄断行业。在这些行业进行垄断经营，能够有效减少重复投资建设的资源浪费，形成规模优势。行为豁免集中于对某些特殊情况下的责任免除，条件卡特尔、专门化卡特尔、中小企业卡特尔、合理化卡特尔。

烟草作为一个单一行业，在我国财政收入的分量举足轻重，放开管制，实行完全竞争对目前我国的烟草行业是致命的打击。对于一个占财政收入相当大的行业来说，将其视为本国经济稳定的重要因素并不为过，从这个角度来说，在现阶段，烟草行业应当适用垄断禁止的豁免制度。这一制度在烟草专卖中体现在以下方面。

（一）禁止滥用行政权力，防止地方保护。在我国出于地方利益保护的各种保护行为都是滥用行政权力的行为，应当被禁止。有些地方政府部门只顾局部利益，不顾国家和集体利益的需要，在管理活动中滥用行政权力，只考虑自身利益，采取强化资源配置本地化和保护本地市场等有悖于市场经济发展的行政性措施，增加本地区的局部利益，在一定程度上限制非本地企业生产的商品或提供的服务参与公平竞争的行为。在立法的层面上也可以进行进一步的规范来限制行政权力的滥用。但是也要谨慎使用，因为任何一部法律功能的发挥都是一个系统的过程，牵一发而动全身，不能孤立地分析、解决问题。

（二）调整税费关系，规范政府收入。烟草产业所涉及的税收包括：消费税、增值税、烟叶税、城建税、企业所得税等，其中消费税、中央企业所得税、增值税的75%属于中央收入；烟叶税、增值税的25%、其他的税收来自地方收入。自从中央财政对地方税实行“基数固定，增长分层”的税收返还政策，国家所征收的“中央税”实质上是决定地方从中央得到税收返还额多少的主要依据，故相对于中央政府，地方争睹追求烟草税收最大化的动力更为直接。所以就需要调整税费，在一定程度上控制政府实施行政垄断。要建立以税收为主、收费为辅、税费并存的财政收入运行机制。中央对各级政府及其所属部门越权行为给予制止；对于确实需要保留的收费项目，国家通过法律法规予以规范，同时纳入国家预算统一管理；对大量具有税收性质的基金和收费可以并入国家预算，提高国家宏观调控能力，在一定程度上铲除政府机关腐败的经济根源。

（三）在一定程度上保持行业垄断。烟草专卖对控制烟草制品供应、保证产品质量、确保财政收入起到了不容忽视的作用。中国烟草行业与电信、金融不一样，属于特殊的国家垄断行业。烟草消费属于嗜好性消费，并不是基础性消费，国家为保护消费者的健康权益，对烟草实行“寓禁于征”的政策，对其课以高税。ii烟草专卖局为此做了工作部署，摆脱了纯粹的利益导向，通过严格管理保障公众健康、实现公共利益。因此，对烟草行业的行政管理是必要的。对特殊产品给予严格的管制是很有必要的，但是否必须用烟草专卖这种行政垄断方式进行？烟草属于嗜好品，人们对烟草的消费在一定程度上具有一定的依赖性，但它不是必需品，相对于食物而言不是很重要。而在我们国家却没有对食品行业进行专卖，而是通过法律、监管实现该行业的发展。烟草业在一定长度上也同样可以按照这样发展。

（四）加大政企分离改革力度。现阶段政企不分的问题仍然存在，一些政府部门既行使政府的行政管理职能，又直接参与营利性的生产经营性活动。利用其“一套班子、两块牌子”的特殊身份或在市场中已经具有的独占地位，实行行业垄断。所以，要加大烟草行业政企分开改革的力度，理顺烟草企业的产权关系。将作为政府行为的专卖职能与作为企业行为的专营活动分开。政府部门承担专卖管理职能，烟草企业独立负责烟草专营。同时也要处理好中央与地方的关系，因为虽然烟草企业是中央企业，但是与地方的利益密不可分。

（五）行政执法保障制度的适用。各级市场监督行政执法部门要将整治地方保护、地区封锁列入当前整顿和规范市场经济秩序工作的重点。依法严厉查处人为设置“壁垒”扰乱市场经济秩序的违法行为。要建立行政执法监督机制，在坚持自我监督、上级监督、群众监督和媒体监督的同时，进一步加强法律监督，保证行政执法行为的公平公正。

四、结语

随着我国市场经济的日益完善，对管制与竞争的讨论将不断深入，必然会衍生出许多与转轨时期的经济制度不协调、甚至冲突的问题。问题的暴露从另一方面肯定了我们的进步，如烟草专卖制度。反垄断法适于市场经济，在这种趋势下， 渐进性的改革对产业的发展更为有利。

注释：

i 唐要家.反垄断法豁免制度的比较分析[J].中南财经政法大学学报，2006（1）.

ii 孙树立.《反垄断法》：动摇烟草垄断？[N].经理日报，2006-6（C01）.

作者简介：孟亚（1990.04―），男，汉族，安徽宿州人，安徽财经大学2012级法律硕士（法学）。