安徽农房“革命”

安徽正试图将数量庞大的农房从资产转化为资本，提高农民融资能力。

“我们农民的房子也能办房产证，抵押贷款吗？”

4月19日，安徽省宣城市宣州区水阳镇某村村民杨某半信半疑，杨某给记者出示的集体土地使用证，落款日期为1992年，但并未登记办理房产证。

杨某的“无知”并不足为奇。因为“这个事情实际上是我们冒着风险在干”。4月17日，宣城房管局有关负责人语气焦灼的背后，安徽小岗村30年前“包产到户”的“冒险”之举似乎宛若眼前。

30年后，同样是一个“冒险”的改革举措，安徽试图将数量庞大的农房从资产转化为资本，提高农民融资能力，这将是农村生产力的新一轮大解放。

创新者公开了革新之举，又小心翼翼不愿“露面”。

4月8日，安徽省建设厅官方渠道将试点农房产权登记流转制度，地方金融监管部门、各路媒体立即高度关注。但安徽省建设厅十分谨慎，办公室负责人以时机尚不成熟为由，婉拒了本报记者在内的多家媒体的采访要求。

微妙的背后隐藏着一项“冒险”的制度化创新。

试点

近日，本报记者奔赴安徽省宣城市宣州区基层乡镇，调查当地先行先试的农房发证、流转和抵押贷款等相关情况。

早在11年前，安徽省宣城市房地产管理局(下称宣城房管局)已开始探索集体土地房屋权属登记发证(又称农房登记)工作，并试图将农房流转与交易管理制度化。

本报记者获取的一份内部资料显示，2003年至2007年，宣城房管局共办理农村房屋转让884起，转让额5692.53万元；同期，宣城房管局共办理农村房屋抵押贷款7729起，抵押贷款额约为5.02亿元。

“目前，几个地市在做前期准备，包括马鞍山、安庆、淮南等市。”4月11日，一位接近安徽省建设厅的知情人士透露，“试点可能放在宣城市宣州区下面的村镇，听说当地已经做了两三年，贷款好几个亿，没有出现一笔不良贷款。”

此言不虚。“在宣州区的一些乡镇，街道上70％至80％的商住楼都抵押在信用社。”4月18日，宣州区农村信用联社副主任董钦德告诉记者，截至2008年3月末，该联社包括集镇和市区以商住楼为抵押的贷款余额为5.86亿元；而且“最近5年发放的这些贷款几乎没有损失”。

“农村具有一定商业价值的房子，主要是在公路旁边和中心村，这些房屋所有人都找我们帮他们办证。”4月17日，宣州区某镇政府主管城建的人士告诉记者，而且信用社也愿意发放以这些门面房作为抵押品的抵押贷款，“绝对有，而且多的很”。

本报获得的内部材料显示，2007年，宣城市乡镇集体土地房屋抵押1628宗，抵押额1.79亿元，宗均11万元。当年，宣城房管局还办理集体土体房屋转让280起，转让额1701万元，转让面积3.62万平方米。

实际上，宣城房管局农村房屋登记的试点从1997年就已开始，此后，逐步实现制度化、规范化管理。2004年至2005年度，该局还被安徽省建设厅作为全省农村房屋发证工作的试点市。

而在试点初期，宣城房管局一度感到困难重重：一是农村房屋登记工作法律、法规依据缺乏，特别是农村房屋的流转受到严重制约；二是主要试点所在的宣州区原31个乡镇中29个乡镇没有基层房管所。

对此，宣城房管局首先从抓机构设置入手，其中，在各乡镇政府成立“房屋产权登记发证办公室”(简称“发证办”)，与城建办合署办公，实行“两块牌子，一套人马”，并确定专人负责办理。

其次，在登记范围上，宣城房管局规定乡镇国有土地范围内的房屋，只要产权清楚，土地来源合法，应依法列入房屋产权登记发证范围；集体土地范围内的房屋，参照国有土地范围内的房屋产权登记办法，本着“农民自愿”的原则，凡主动申报登记的，应积极做好服务工作。

近年来，宣城房管局市场产权监理处平均每天受理乡镇(含集体土地)各类登记约30起以上，考虑到部分乡镇路途较远、交通不便等因素，还专门开辟了农村房屋登记快捷通道。其中，房地产抵押登记必须当场办结。

截至2007年底，宣州市共核发农村房屋产权证9256本(户)，发证面积122.36万平方米。

但是，登记发证只是第一步，农村房屋转让和抵押登记的有效开展，是能否全面开展农村房屋登记工作的关键所在。

为规避流转、抵押方面的法律障碍，宣城房管局开展了与土地管理、金融、乡镇政府、村委会等多个部门的协调工作。

其中，宣城房管局协调村镇规划和土地管理部门，对农村中心村和沿公路两侧具备经营条件的房屋在用地和规划审批时，房屋设计用途明确界定为商住性质。这样一来，就可以规避农村房屋，特别是农民的住房不能上市抵押的限制，活跃农村房地产市场。

宣城房管局在一次经验交流中表示，上述管理办法行之有效，“至今未发生一起行政诉讼，也很少遭受投诉”。

宣城试点引来省内外的关注。安徽省内先后有半数以上的省辖市和部分县前往宣城市考察学习；四川成都、湖南常德等房地产管理部门也闻讯赶来调研。

就在本报记者前往宣城采访之前，安徽省建设厅厅长倪虹于4月5日率团赴宣城市调研，倪虹表示，“积极争取在宣城试点的基础上逐步向全省推广”。

冒险

虽然宣城试点备受各方推崇，但宣城房管局对媒体的采访请求一概谢绝。

由于目前农房登记发证与交易管理工作，“尚处于探索摸索阶段，很多东西不便公开谈。”4月17日下午，宣城市房管局办公室一位负责人说，而且“政策能够突破到什么程度，我们还不清楚”。

宣城房管局的对外口径与此前安徽省建设厅如出一辙。前述安徽省建设厅办公室有关负责人告诉记者，目前安徽省建设厅房产处正在制定集体土地房屋登记管理办法，并征求金融、土地等部门的意见。

“关键这个办法里面有无突破。”一位知情人士透露，正因为此事涉及到多个部门，所以比较敏感。

本报记者通过多个渠道了解到，探索者之所以直言自己是“冒着风险在干”，确实因为在法律、政策等多个维度存在风险因素。

首先是法律障碍。目前，除《担保法》第三十六条规定，乡(镇)、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押和法律、法规允许集体经济组织成员(村民)之间的房屋买卖外，其他方面的流转问题一直是法律的。而我国《土地管理法》第63条规定：“农村集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。

一位业内专家指出，由于存在法律障碍，作为主管部门，宣城房管局自然无法有效避免因行政行为不当而引发的行政复议或行政诉讼案件的发生，无法规避房屋转让、抵押登记等因操作不规范和工作不严谨带来的风险。

其次，前述专家还表示，全面解禁农村房屋流转可能会触及农民基本生活保障，影响社会稳定。

目前，我国农村社会保障体系尚未全面建立，农民房屋及其项下的宅基地使用权是农民基本生活保障和安身立命之本，农民一户只有一处宅基地，一旦失去住房及其宅基地，将会丧失基本生存条件，造成农民流离失所，影响社会稳定。

业内人士指出，出于上述担忧，《物权法》对解禁农村房屋流转并没有实现突破。另外，一旦解禁，有可能引起部分城镇居民因买不起城市住房，转向农村购房，甚至引发强势集团大量收购农村房屋，侵犯农民利益。

此外，由于集体土地房屋流转存在法律障碍，宣城市有关部门对房管局开展农村房屋登记难以统一思想，当地政府也难以出台规范性文件。

4月5日下午，宣城房管局向前来调研的省建设厅建议，从农民根本利益出发，从促进新农村建设出发，积极争取安徽省政府出台全省农村房屋登记的地方规章，统一全省政策，为房地产管理部门实施这项工作铺平道路。（摘自：《21世纪经济报道》2008年4月28日编辑：蔡文清）

点评：党的十七大已经把建设城乡一体的社会保障体系作为经济社会发展的重要目标之一。如果说农村社会保障体系的最终建立使农民摆脱了“养儿防老”和“种地养老”的困境，那么，真正赋予农民房产财产权的全部要义，促进农村完整融资体系的完善，将可以使农民有机会成长为真正“自足自立”的“强势”阶层。这对中国和谐社会的建设意义重大。安徽的此场“农房改革”因此也就具有了极具价值的符号意义。