近几年我国财政政策的走向与效果探析

[摘要]财政政策在国民经济运行的过程中发挥着重要作用。1998年以来,我国财政政策适时调整,在保障经济平稳、健康运行方面发挥了重要作用。本文分析了财政政策运行实效,总结经验,为完善我国财政政策提供思路。

[关键词]金融风波;财政政策;税收;预算

[中图分类号]F81[文献标识码]A[文章编号]1672-2426(2010)05-0035-03

一、财政政策的短期运行状况

1.1998-2004年实施积极财政政策。凯恩斯主义的有效需求不足理论认为,通过财政分配活动增加和刺激社会总需求,能够达到供给和需求平衡。即在国民经济存在总需求小于总供给的时候,通过扩张性财政政策缩小总供给与总需求的差额以达到供求平衡。1998年中国开始实施积极的财政政策,并与货币政策相配合,刺激国内需求,拉动经济增长,体现了组合政策目标,包括拉动经济增长、缩小地区差距、保持社会安定、增强人民信心、改善出口竞争力等。向国有商业银行增发1000亿元国债,专项用于基础设施建设,进行反周期调节,以期达到扩大内需,拉动经济增长的目标;向国有独资商业银行发行2700亿元的特别国债,专项用于补充国有独资商业银行的资本金,增强金融机构防范金融风险的能力,促进财政政策与货币政策的协调运作;继续开拓国外市场和吸引外资,规范税收管理办法的执行标准,对一般贸易出口收汇实行贴息的办法;清理涉及企业的政府性基金和收费,分三批取消不合法、不合理基金,减轻企业负担370多亿元。金融危机过后,虽然有关国家和地区的经济很快出现了好转的势头,但危机产生的影响远未消除,甚至有加剧的趋势,而且世界经济不确定性和不稳定性因素大大增加,形势不容乐观。受亚洲金融危机的影响,1999年,中国出口形势依然困难,国内供给结构不能适应市场需求的变化、居民消费意愿不强、企业效益不高、经济增长粗放等问题尚未根本解决,对经济发展有一定的负面影响。

2.2005-2008年实施稳健的财政政策。2004年12月3～5日召开的中央经济工作会议确定了2005年调整财政政策取向,由扩张性的积极财政政策转向稳健财政政策,即“控制赤字、调整结构、推进改革、增收节支”。控制赤字,就是适当减少中央财政赤字,但又不明显缩小,松紧适度,重在传递调控导向信号;调整结构,就是要进一步按照科学发展观和公共财政的要求,调整财政支出结构和国债项目资金投向结构;推进改革,就是转变主要依靠国债项目投资拉动经济增长的方式,在保证一定中央财政投资的基础上,适当调减国债项目资金规模;增收节支,就是在总体税负不增或略减税负的基础上,严格依法征税,确保财政收入稳定增长,同时严格支出管理,切实提高财政资金使用效益。[1] 2006年是实行稳健财政政策的第二个年头,着力点有所侧重,更多的是从科学发展观的角度来透视公共财政。呈现三个特点:一是财政支农的力度加大;二是科技投入资金规模加大,鼓励自主创新;三是对就业和社会保障的支持力度加大。2007年我国财政政策的目标是继续确保国民经济又好又快的发展,基本定位仍然是稳健的财政政策,但我国经济是否会走向过热是需要注意的问题。2008年继续实行稳健的财政政策,着力结构调整和协调发展,并加强与货币政策和产业政策的协调与配合,把控总量、稳物价、调结构和促平衡有机结合起来,防止经济增长由偏快转为过热,防止价格由结构性上涨演变为明显通货膨胀,促进经济又好又快发展。

3.2009年至今向积极财政政策转向。2008年由美国次贷危机引发的金融危机席卷全球,为保持我国经济平稳较快发展,党中央、国务院及时调整宏观经济政策,将稳健的财政政策调整为积极的财政政策。具体做法是:一是扩大政府公共投资,加强重点建设,这和4万亿元扩大内需投资计划是紧密结合的,投资的比例依次为基础设施建设工程达45%(1.8万亿元),灾后重建达25%(1万亿元),农村民生建设9.25%(3700亿元),生态环保8.75%(3300亿元),保障性安居工程7%(2800亿元),产业结构创新4%(1600亿元)和医教文卫1%(400亿元)。[2]二是实行结构性减税,预计减轻企业和居民负担5000亿元左右;三是提高低收入群体收入,大力促进消费;四是优化财政支出结构,保障和改善民生;五是推动经济结构调整和发展方式转变。[3]

二、财政政策效果分析

1.积极财政政策效果分析。连续多年实施积极财政政策,取得了显著成效。尤其是当资产负债表衰退发生时,无论是企业还是私人,由于外部的冲击――资产泡沫的破灭,从根本上改变了他们的行为偏好――目标从利润最大化(或效用最大化)转移到负债最小化,为了不使技术上已处于破产的资产负债表问题显性化,企业和私人都会忙于修复自己的资产负债表,造成借贷不足进而导致信贷紧缩、流动性停滞。此时,货币政策失灵,积极的财政政策就是应对衰退的不二选择。[4]积极财政政策的效果具体表现在以下几个方面:其一,增发长期建设国债,促进了就业,拉动了经济长期快速稳定增长,增加了城乡居民收入,改善了人民生活质量。其二,加强了基础设施建设,拉动了民间投资,增加了税收,培育和扩大了消费需求。其三,国债资金用于企业技术改造的作用已经明显显露出来,企业技术水平明显上升。同时规范了收费制度,减轻了社会负担,从而调整了收入分配政策,在一定程度上改善了居民消费的心理预期并增加了社会保障投入,促进了社会保障体系的建设与完善。相关资料显示,从1998年至今,我国积极财政政策在每年拉动经济增长1.5～2个百分点的同时,也使国债规模达到2万多亿元,财政赤字占GDP的比重已接近3%。[5]2008年以来,我国经济形势由过去的高涨期转入低迷期,从宏观的财政政策来看必须作出具体调整。从实施财政政策的具体效果来看,当时我国已处于复苏的“拐点”。经济中的积极因素逐渐增多,经济增长速度上升较快,“保八”前景明朗;固定资产投资增长加快;消费保持稳定快速增长;货币信贷快速增加,外汇储备再创新高;工业企稳增长,农业总体形势稳定。随着宏观经济的企稳向好,2009年上半年的财政收入状况也随之改善,虽在总量上财政收入规模尚未完全恢复,但月度数据已呈良性增长态势。[6]

2.稳健财政政策效果分析。积极财政政策的退出和稳健财政政策的实施,对我国现阶段的宏观经济形势及经济结构产生重大影响。钢材、汽车、房地产等过热行业开始出现降温迹象或者局部出现降温,农业、教育、能源等相对落后行业开始看到较好的发展前景。稳健财政政策的实施对于防止经济大起大落,控制通货膨胀和防止通货紧缩,保持中国经济继续持续平稳增长,有至关重要的意义。具体表现在以下几方面:其一,有效防止了固定资产投资过热局面的发生。降低中央财政赤字,由2004年的3192亿元减少到2007年的2000亿元,相应财政赤字占GDP的比重由2%下降到0.8%。其二,鼓励自主创新,加快经济增长方式转变。一是积极促进节能减排的落实。2007年中央财政支出235亿元主要用于支持十大节能工程、中西部城市配套管网建设、“三河三湖”及松花江流域水污染治理、淘汰落后产能等。二是鼓励自主创新,加大科技投入力度。2008年,全国研究与试验发展(R&D)经费总支出为4616亿元,比上年增加905.8亿元,增长24.4%;研究与试验发展(R&D)经费投入强度(与国内生产总值之比)为1.54%,比上年的1.44%有所提高。按研究与试验发展人员(全时工作量)计算的人均经费支出为23.5万元,比上年增加2.1万元。其三,采取积极措施,调整进出口。2006年后积极运用出口退税政策工具对出口贸易进行调整。几番调整对2007年的出口贸易已经产生了一定的影响,当年出口增长下降到25.7%,比2006年下降了近1.48个百分点。仅2008年第三次调整出口退税政策就给企业增加1500亿元的利润。此次调整兼顾了短期应对危机,长期结构调整、提高出口产品竞争力等诸方面的影响。

三、中国未来财政政策的思路

1.重视政策组合拳的运用,发挥政策的协同效应。财政政策作为宏观调控的重要工具,从实施效果来看,对刺激内需、拉动经济作用巨大。但随着社会经济形势的发展,财政政策调控乏力现象日益凸显,这就要求我们针对中国国情适当配给政策,诸如货币政策、土地政策等,尤其是要加强土地政策的运用。因为,通观中国面临的诸多问题,都与土地有着千丝万缕的联系。一方面,实现农村城镇化,即实现农村、农业和农民的跨越式发展,不能脱离土地而孤立探讨;另一方面,在城市,房地产市场时而动荡不安,给国家经济发展带来了诸多不稳定因素。基于土地的特性,重视土地政策的工具,配以其足够的宏观调控职责,使其在国民经济和社会发展过程中发挥作用。

2.立足国内实际,创新财政政策工具。财政政策工具主要包括政府预算、税收、公债等。财政政策的实施应以宏观经济的平稳运行为宗旨。经济持续增长的实现最终取决于消费的拉动作用。从需求的角度看,拉动经济增长的因素是消费、投资和净出口。消费与投资都是拉动经济增长不可或缺的因素,但消费需求是经济运行全过程的最终需求,是经济增长的最终动力;投资需求则是一定意义上消费需求的派生,最终要依存于消费需求。没有消费的最终需求,投资需求也将相应萎缩。所以扩大投资可以作为启动经济的手段,但不能作为拉动经济增长的长期措施。中国经济发展必须立足于国内资源和需求上,依靠市场机制发挥资源配置的基础性作用,依靠民间投资和消费促进经济增长。

3.稳健型财政是财政政策未来的主要选择。统筹考虑调整经济结构、民生改善、体制改革、科技投入等各方面的问题和矛盾,着眼“高增长、低通胀”经济发展态势,必须坚持稳健的财政政策。中国经济发展的历史表明,较高的增长速度总是伴随着较高的物价涨幅;而抑制通货膨胀,控制物价上涨则不可避免地造成经济增长速度下降。我国经济增长速度偏快,固定资产增长持续高位运行,物价面临较大的上涨压力,继续适当减少中央财政赤字和长期建设国债发行规模,进一步调整中央政府投资结构,有助于防止经济增长由偏快转为过热,防止价格由结构性上涨演变为明显的通货膨胀,避免经济出现大的起落。实行稳健的财政政策,保留一定规模的财政赤字,有利于保持宏观调控的政策操作空间,更好地把握宏观调控的节奏与力度,以增强宏观调控的主动性。[7]

4.稳定财政政策,改善财政运行环境。随着我国政治经济体制改革步伐的逐步加快,政府财政的主要来源、使用工具、扶持对象都发生了显著变化。在此基础上能否维持一个良性的财政运行环境考验着政府的能力和实力。应把握政策的自动稳定功能,具体做法是:减少长期建设国债项目资金规模,提升资源优化配置和企业自主投资增长能力;提高财政补贴资金的使用效率,优化一般预算支出结构;统一内外资企业所得税;实施消费型增值税改革;健全其他相关税收制度;完善收入分配政策;支持完善社会保障制度;完善政府投资体制;支持和促进教育事业改革与发展;加快解决“三农”问题,继续加强对农业基础设施建设、科技进步和农村扶贫开发等工作的支持,逐步将农村公共卫生和医疗救助、社会保障、基础教育、科技文化等纳入公共财政的覆盖范围。

5.强化预警机制,防范政策风险。风险,尤其是金融风险已经成为影响和干扰世界经济的罪魁。因此,在保障经济平稳运行的过程中,应当注意:一方面,发挥财政政策的宏观调控作用必须着眼于政策的落实,不能束之高阁;另一方面,警惕财政政策的风险性,并科学规避、防范和化解。一是建立政府债务风险监测和预警机制,按照权责发生制原则,全面清理各级政府的债务规模,实行政府全口径债务定期报告制度。二是合理控制财政赤字,改革国债规模管理办法,将国债管理由年初确定年度发行规模改为余额管理,并建立完善的政府偿债准备金制度。三是积极化解各种隐性债务和或有债务,大力推进金融体制改革,逐步消化不良资产损失,化解金融财务风险。四是积极探索建立政府全方位监控体系。在现行政府部门职能体系框架下,可以考虑建立信息共享机制、金融运行预警机制和公共风险控制指标体系,以提高政府防范和化解公共风险的主动性和有效性。[8]

参考文献:

[1]金人庆.实行稳健财政政策,促进经济平稳较快发展[J].决策与信息,2005,(1).

[2]许柳鹏.国际金融危机下积极财政政策的比较[J].法商论丛,2009,(6).

[3]宋凯,刘国旺.财政政策将发挥更大作用[N],中国财经报,2009-03-07.

[4]解保华,李彬联.积极财政政策的冷思考[J].上海经济研究,2009,(12).

[5]李林红.从“积极”到“稳健”――中国财政政策的适时转型[J].华北水利水电学院学报(社科版),2005,(11).

[6]闫坤,张鹏.2009年上半年我国宏观经济与财政政策分析报告[N].经济参考报,2009-07-30.

[7]王保安.继续实行稳健的财政政策[J].理论视野,2008,(5).

[8]苏明,陈少强.中国当前的财政政策及趋势[J].上海经济研究,2005,(9).